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Full text of "Souveraineté du peuple et gouvernement"

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https://archive.org/details/souverainetdupeuOOeich 



BIBLIOTHÈQUE 

D'HISTOIRE CONTEMPORAINE 



SOUVERAINETE 

DU PEUPLE 

ET GOUVERNEMENT 

EUGÈNE D'EICHTHAL 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 
LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 
REPRÉSENTATION NATIONALE 
ET GOUVERNEMENT 



PARIS 

ANCIENNE LIBRAIRIE GERMER BAILLIÈRE ET C" 

FÉLIX ALCAN, ÉDITEUR 

108, BOULEVARD SAINT-GERMAIN, 108 



1895 



SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



ET GOUVERNEMENT 




DU MÊME AUTEUR 



Socialisme, communisme et collectivisme, coup 
d'œil sur l'histoire et les doctrines, un volume in- 12 
(Guillaumin et C ie , 1892). 



Paris. — Imprimerie L. Maretheux, 1, rue Cassette. 



USti. 



SOUVERAINETE 



DU PEUPLE 



ET GOUVERNEMENT 



PAR 



Eugène d'EICHTHAL 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUFLE 
LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES^ 
REPRÉSENTATION NATIONALE 
ET GOUVERNEMENT 



PARIS h 

ANCIENNE LIBRAIRIE GERMER BA1LLIÈRE ET C'< 

FÉLIX ALCAN, ÉDITEUR 

108, BOULEVARD SAINT-GERMAIN, 103 

1895 

Tous droits réservés. 



AVANT- PROPOS 



Je n'ai pas, dans ces quelques pages, prétendu 
écrire un livre de science politique ou constitu- 
tionnelle. Je m'y efforce simplement d'élucider 
pour moi-même et pour les lecteurs qui vou- 
draient me suivre dans cette étude, certains prin- 
cipes fondamentaux. Je cherche comment des for- 
mules, qui ont pendant longtemps passé pour des 
dogmes aux yeux de l'école avancée ou simplement 
libérale, que chacun de nous trouve, en quelque 
sorte, inscrites dans son catéchisme de citoyen et 
d'électeur, peuvent se concilier avec des nécessités 
de gouvernement qui se répètent sous tous les 
régimes. J'étudie par quels liens visibles ces for- 



VI AVANT- PROPOS 

mules se rattachent au passé, ce qu'il y a. d'his- 
toire en elles, comment elles ont été déviées de 
leur signification primitive et grossies par le 
courant des événements, quels retranchements il 
faut y opérer pour les ramener à des proportions 
compatibles avec l'existence politique d'une nation. 

En devenant une forme d'Etat, au lieu de rester 
une aspiration ou une protestation, la démocratie 
se trouve en face de devoirs nouveaux. Déjà sur 
bien des points elle a changé de caractère. Elle 
a perdu beaucoup de sa majesté factice ou tradition- 
nelle, compliqué et dérangé ses draperies de statue 
antique. La réalité de la vie l'a éloignée d'Athènes, 
de Sparte ou de Rome où elle aimait à se contem- 
pler, sans s'apercevoir que c'était une image très 
fausse d'elle-même qu'elle y apercevait ; elle s'est 
davantage rapprochée de l'Angleterre et de l'Amé- 
rique. En se développant, nos institutions et nos 
mœurs politiques sont devenues différentes de 
celles de nos aînés en république. Elles devront, 
par plusieurs côtés, s'en écarter encore davan- 
tage. 

a La démocratie, écrivait il y a quelques année- 
E. Scherer, est une forme de gouvernement, ne 



AVANT-PROPOS Vil 

valant que par l'usage qu'on en fait, par l'utilité 
qu'on en tire. » Royer-Collard disait d'une façon 
générale des institutions politiques : t< Les plus 
parfaites ne sont que des calculs de probabilité 
dont le résultat est de préférer le moindre mal 
au plus grand. » Il n'y a dans cette façon d'envi- 
sager les choses politiques rien de dogmatique, 
ni qui fasse ressembler les doctrines d'État à une 
religion ou à un livre de géométrie. C'est, à notre 
avis, la bonne façon. Elle permet de juger les 
théories sur leurs résultats et d'opposer à des 
principes trop absolus ou mal compris, l'expé- 
rience. Elle pousse à chercher sous les mots les 
faits, à examiner les combinaisons de société et de 
gouvernement en leur profonde complexité, comme 
on examinerait un autre agencement pratique de 
droits, de besoins et d'intérêts humains, et sans 
trop se fier à d'anciens aphorismes. 

En France, les formules ont pu être plus qu'ail- 
leurs nécessaires à la fondation de la démocratie : 
elles ont, en l'absence d'institutions suffisamment 
enracinées dans l'histoire, groupé autour de devises 
concises, retentissantes, nettes d'aspect, les volon- 
tés (les hommes et les ont soulevées, rassemblées 



VIII AVANT-PROPOS 

et coalisées, contre l'oppression du privilège et du 
pouvoir absolu, incarnés en des formules antago- 
nistes célèbres. Elles ont été à la nation un cri de 
ralliement, dans ses entreprises d'affranchissement. 
Une fois cette phase militante et de conquête néces- 
saire et bienfaisante, terminée, elles devraient ren- 
trer dans une ombre relative et laisser la place à 
des conceptions moins simplistes, à des définitions 
plus en rapport avec la complication des faits so- 
ciaux réels, avec la nécessité de certaines organisa- 
tions fondamentales qui ne peuvent, sous aucune 
règle d'Etat, disparaître, sans troubler profondé- 
ment l'ordre public. 

Malheureusement plusieurs de ces formules, en 
exaltant son orgueil et son amour de l'égalité, 
ont plu au suffrage universel et sont entrées en 
quelque sorte dans son sang. Revêtues du prestige 
de la Révolution, répétées par des voix éloquentes, 
répandues par la presse auprès d'un public qui n'a 
qu'une culture restreinte, elles tendent à créer, 
dans une partie considérable de la nation, une foi 
à l'absolu, une habitude du simple, qui sont le 
contraire du véritable esprit politique. A masure 
que par sa vitesse acquise, le suffrage universel 



AVANT-PROPOS IX 

s'émancipe de la pression des gouvernements et 
des anciennes influences sociales, le danger de- 
vient plus grand. Aujourd'hui, combattre le dogma- 
tisme radical, c'est éombattre le triomphe de l'abs- 
trait mis entre un nombre immense de mains au 
service de passions, de besoins, de convoitises ou 
de rancunes très positives, s'unissant à une autre 
abstraction qui est le socialisme, pour miner les lois 
et les institutions. 

Il nous a paru que c'était collaborer à une cam- 
pagne utile que de ramener, une fois de plus, l'at- 
tention de la démocratie sur la formation, le déve- 
loppement et les ramifications de la principale de 
ces formules retentissantes, celle qui résume à la 
fois la grandeur et les périls de la démocratie, qui 
contient sa justification quand on l'interprète bien 
et en voyant les liens des mots avec le passé, qui 
représente ses ambitions démesurées et presque 
chaotiques, quand on lui donne le sens absolu que 
lui attribuent certains pontifes et aussi certains 
clowns de la démocratie. Nous avons, dans les 
pages qu'on va lire, ébauché une étude critique de 
la souveraineté du peuple, en suivant ses origines, 
son évolution, les racines qu'elle a dans l'histoire, 



X AVANT-PROPOS 

les nécessités de réaction contre des formules symé- 
triques de droit divin auxquelles elle a répondu, 
l'influence qu'elle a exercée sur une autre formule 
chère au libéralisme, la séparation des pouvoirs 
politiques (dont nous avons également étudié l'ori- 
gine et révolution). Nous avons recherché comment 
ces deux théories ont agi sur les péripéties et les 
tendances successives de la représentation nationale 
depuis la Révolution jusqu'à nos jours, comment, 
même contenues par certaines nécessités pratiques, 
ramenées par la force des choses à de nombreux 
tempéraments, elles introduisent, actuellement 
encore, dans les rapports de la représentation du 
pays et du gouvernement chargé de gérer l'intérêt 
permanent et collectif de la nation, des préjugés 
qui paralysent le fonctionnement du régime repré- 
sentatif, qui, s'ils n'étaient rectifiés, le rendraient 
vite impraticable. 

Le lecteur s'apercevra aisément que nous avons 
entrepris cette étude sans aucunement prétendre 
à l'érudition ni à l'inédit. Nous avons simplement 
visé à réunir des faits connus, à les rapprocher 
pour l'édification de ceux (nombreux parmi les 
dépositaires de la souveraineté nationale" 1 qui ne 



AVANT-PROPOS XI 

peuvent lire beaucoup de gros livres, ou qui, 
ayant lu, ont oublié. Puissions-nous contribuer à. 
dissiper quelques idées fausses, à éclairer, par 
l'examen de certaines erreurs du passé, le présent 
et l'avenir de la démocratie, à faciliter, en la tem- 
pérant, sa marche vers la justice et le bien-être 
social, qu'elle a le devoir de poursuivre à travers 
tous les obstacles, mais qui n'ont rien de commun 
avec l'anarchie : c'est là, dans ce court essai, 
notre seul vœu, notre seule ambition. 



Mars 1895. 



i 



SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

ET GOUVERNEMENT 



I 

LA SOUVERAINETÉ OU PEUPLE 

« Je dis qu'à mesure qu on s'éclairera, 
qu'on s'éloignera du temps où l'on a cru 
savoir quand on ne fesait que vouloir, 
la notion de la Souveraineté du peuple 
rentrera dans ses justes limites... » 

(Sieyès : discours du 2 thermidor 

an III.) 

I 

Notre démocratie s'intitule souvent elle-même la 
souveraineté du peuple. C'est une formule qui n'est 
pas demeurée à l'état cle principe abstrait dans les 
livres des philosophes politiques. Depuis la Révo- 
lution qui l'a proclamée dans les assemblées ou 
hurlée sur la place publique et dans les clubs, elle 
a été inscrite dans plusieurs de nos constitutions, 
comme la base même du régime politique mo- 
derne : elle en est devenue le nom banal et par- 
tout répété par les candidats et par les électeurs, 
au Parlement et dans la presse, tantôt avec effroi 
et même avec horreur, tantôt avec un respect ou 
une admiration qui tourne à la génuflexion : l'élec- 
teur et Téligible qui est en chacun de nous, la 

EUO. d'eIGHTAL. 1 



2 LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

trouve dans son journal, l'entend opposer à tout 
instant par le parti avancé à chaque gouvernement, 
quel qu'il soit, qui veut gouverner, comme une 
vérité indiscutable et Tune des plus belles con- 
quêtes de 1789 l . Que signifie cependant l'expres- 
sion souveraineté employée pour définir le droit 
suprême de la nation à régler ses destinées? 

Bodin qui, au xvi e siècle, avait sous les yeux la 
monarchie absolue et qui en défendait le principe 
contre les écrivains hostiles contemporains, tout en 
cherchant à en atténuer l'arbitraire dans la pra- 
tique, définit la souveraineté : « Cette majesté su- 
prême qui ne peut être limitée ni par une autre 
puissance supérieure, ni dans sa durée, ni par les 

\. « Le suffrage universel a fait du peuple une assemblée 
de rois! » s'écriait, il y a quelques mois, un député, en 
pleine Chambre (M. Jaurès). L'image, qui rappelait l'apos- 
trophe de Ginéas au Sénat romain, n'était pas très précise. 
(Elle a peut-être été empruntée à l'orateur, cité par Taine 
[Révolution), qui s'écriait en parlant au peuple : « Sachez 
que vous êtes des rois, et plus que des rois! Ne senlez-vous 
pas la souveraineté qui circule dans vos veines? ») — Mais 
elle indique bien dans quel sens la démocratie avancée en- 
tend la souveraineté nationale. Du peuple, le caractère royal 
a passé à chacun de ses représentants. On a vu récemment 
plusieurs de ceux-ci, sous le coup de poursuites ou dlncarce- 
ration, se targuer d'une majesté inviolable et sembler croire 
que le pouvoir de faire des lois les place au-dessus de celles 
qui existent. — Le môme principe de souveraineté permettrait 
à l'Etat, dans la doctrine radicale, de renier ses engagements. 
« Si des députés momentanés, lisions-nous récemment dans 
un journal avancé, ont engagé la fortune nationale, d'autres 
représentants de sa souveraineté ont toujours le droit de 
reviser ce qui a été fait... Un peuple reste toujours maître 
de lui-même et de sa destinée. Il aie droit imprescriptible de 
modifier sa constitution, son gouvernement, ses contrats 
perpétuels ou plus longs que Vexistence humaine. Sans quoi 
il faudrait désespérer des conquêtes de l'avenir... » Ce sont 
là exemples choisis entre mille. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



3 



lois (soluta legibus) 1 ». Appliquée au pouvoir per- 
manent, sans contrôle, d'une personne, la défi- 
nition de Bodin se comprend aisément : elle se 
résume dans le « si veut le roi, si veut la loi » de 
l'ancienne monarchie française 2 . C'est une for- 
mule de droit divin, impliquant la réunion de 
toutes les puissances dans une même main de par 
une volonté supérieure aux volontés humaines. 
Elle s'applique tout naturellement à une papauté 
infaillible, représentante de Dieu sur la terre; elle 
peut encore — tout en soulevant certaines objec- 
tions relatives à l'origine de la puissance — con- 
venir au César romain, mandataire irrévocable, 
universel, du peuple, indépendant dans sa toute 
puissance une fois reconnue, suivant la formule du 
légiste : « Quidquid principi placuit, legis habet 
vigorem. » On la voit aisément, par l'imagination, 

1. Il dit encore : « Nous voyons à la fin des édits et or- 
donnances ces mots : « Car tel est notre plaisir », pour faire 
entendre que les lois du prince souverain, ores qu'elles 
fussent fondées en bonnes et vives raisons, néanmoins, ne 
dépendent que de sa bonne et franche volonté. {Rép., 1. I, 
€h. vin). Sur la définition de la souveraineté dans Bodin et 
les contradictions où il est tombé, voir Baudrillart Jean 
Bodin et son temps et M. E. Hancke : Bodin, Elne Stud'te iiber 
den Begriff der Souverainettit (Breslau 1894). Celui-ci montre 
bien comment la définition de Bodin s'appliquait mal aux 
princes de l'empire germanique et comment elle a de suite 
été combattue comme trop absolue par les publicistes alle- 
mands. Cf. Beaumanoir : « Le roi est souverain par-dessus 
tous et a de son droit la garde générale de son royaume : 
par quoi il peut faire tels établissements comme il lui plait 
pour le commun proQt. Ce qui lui plaît à faire doit être 
tenu pour loi. » 

2. Jacques I er d'Angleterre disait de même dans sa Véri- 
table règle d'une monarchie libre : « Un vrai roi peut se 
conformer aux lois, mais rien ne l'y oblige si ce n'est sa 
propre volonté. » 



4 



LA SOUVERVINETÉ DU PEUPLE 



planer sur les hommes sous la forme du monarque, 
de l'empereur, du pontife, tenant d'une main un 
sceptre et de l'autre un globe. 

« Jusqu'aux temps modernes, a écrit Guizot, on 
a vu régner cette croyance que le droit primitif et 
absolu de donner la loi, c'est-à-dire la souveraineté 
de droit, réside dans quelque portion de la société, 
soit un seul homme, soit plusieurs, ou tous l . » 
Cependant dès qu'on veut étendre cette ancienne 
notion de la souveraineté, de l'individu à un groupe, 
ou, à plus forte raison, à l'universalité d'une nation, 
elle devient malaisément saisissable non seulement 
aux sens mais à l'intellect. Cicéron disait avec jus- 
tesse : « In republica, si in plures translata res sit, 
intelligi jam licet nullum fore quod praesit impe- 
rium, quod quidem nisi unum sit, esse nullum 
potest. » Devenue l'attribut d'un groupe, elle ne 
répond plus à la définition de Bodin : il faut bien 
que contrairement à ce que l'auteur de la Répu- 
blique en disait, la souveraineté dans ce cas soit 

1. Guizot se rencontre ici avec le jurisconsulte anglais 
Austin : « Il y a dans toute communauté politique quelque 
personne isolée ou quelque réunion de personnes ayant le 
pouvoir d'obliger les autres membres de la communauté à 
agir suivant son bon plaisir, avec une force irrésistible, 
qui n'est pas nécessairement, mais qui peut être mise en 
jeu. » Cité par S. Maine, Etudes sur l'histoire des institutions 
primitives, chap. sur la souveraineté, trad. franc, p. 431. . >ù 
il passe en revue les idées de Bentham et d' Austin sur ce 
sujet. Austin a développé sa théorie dans sa « Province of 
jurisprudence determined » et ses Lectures on Jurisprudence. 
— Voir sur la Souveraineté dans les sociétés modernes, les 
ouvrages remarquables de M. Ch. Benoist : Sophismes 
politiques de ce temps', la Politique (1894) et l ne démo- 
cratie liistorique : La Suisse (dans la Rev. des Deujj-Mondes, 
15 janvier 1895). 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 5 

définie par des obligations réciproques ou par des 
lois, au moins entre les personnes qui l'exercent, 
ne fût-ce que pour établir que soit l'unanimité, soit 
la majorité (et encore faut-il déterminer quelle 
majorité) imposera sa volonté. La souveraineté 
d'un groupe — et il faut comprendre dans cette défi- 
nition, tout gouvernement à plusieurs où la loi 
émane d'un concours de volontés — n'a déjà plus le 
caractère absolu et catégorique de la souveraineté 
personnelle d'un individu : c'est une souveraineté 
limitée dans chaque personne qui l'exerce par la 
part de souveraineté de ses copossesseurs. 

Si du groupe on passe à la communauté, les con- 
ditions sont encore plus différentes. Voyez les 
efforts que fait un commentateur moderne du droit 
de souveraineté pour en appliquer les attributs à la 
nation entière : 

« Quelque part qu'on place la souveraineté, le 
souverain doit, en vertu de sa puissance môme, être 
dans les conditions suivantes : il n'est tenu envers 
personne qu'envers lui-même et comme on ne peut 
être tenu envers soi-même que par sa conscience 
et nullement par des moyens coërcitifs, la loi qu'il 
s'impose, il aie droit de la rapporter... il n'est tenu 
que par son intérêt et il importera seulement qu'il 
ait l'intelligence de discerner quelles lois sont faites 
pour l'assurer... Dans les états monarchiques ab- 
solus, le souverain est bien dans ces conditions : il 
n'est tenu envers ses sujets que jusque-là qu'il 
trouvera plus d'intérêt à user avec rigueur ou avec 
modération de ses droits... Dans la démocratie, le 
souverain est formé de l'association de tous les 
citoyens... ce souverain démocratique a tous les 



6 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



droits qu'implique la souveraineté : la loi par 
laquelle il exprime sa volonté, il peut la rapporter 
immédiatement : aucun mandat, aucune délégation 
de pouvoir ne peuvent être conliés qu'à titre tem- 
poraire au nom de son autorité souveraine, qui ne 
peut, quand on la compare à celle des rois absolus, 
se distinguer à aucun titre de celle qu'ils possè- 
dent 1 . » 

Qui ne voit au contraire combien ces deux auto- 
rités sont distinctes précisément parce que le mo- 
narque est un et que le peuple est tous? 

La souveraineté d'un peuple ne pourrait en effet, 
exister dans le sens propre et absolu du mot sou- 
veraineté, qu'avec l'unanimité toujours subsistante 
et toujours constatée des citoyens, ce qui est im- 
possible moralement et matériellement. 

Une pareille unanimité n'a jamais existé ou si 
elle a existé pendant un moment fuyant, elle n'a 
pas subsisté. 

Pour s'assurer qu'elle subsiste, il faudrait d'ail- 
leurs une sorte de vote perpétuel qui n'est pas pra- 
ticable. 11 annulerait la vie nationale en voulant à 
tout instant en scruter les éléments. 

Enfin la souveraineté du peuple dans ces condi- 
tions, et en cela elle se distingue à la fois de la sou- 
veraineté individuelle et de la souveraineté d'un 
groupe, n'aurait plus d'effet que vis-à-vis d'autres 
nations 2 , puisque l'unanimité embrassant chaque 

1. E. Gossé. Du principe de la Souveraineté, p. 96. 

2. C'est par un abus du mot Souveraineté qu on l'applique 
quelquefois à Y indépendance d'un Etat vis-à-vis d'un autre 
Etat : la véritable souveraineté n'agit qu'à l'intérieur de 
l'Etat et c'est l'Etat (mû par la souveraineté) qui agit vis-à- 
vis des autres Etats. Dans ce dernier cas, Rousseau propose 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



7 



peuple tout entier, la souveraineté à l'intérieur ne 
pourrait plus s'exercer sur personne : elle ne serait 
plus qu'une souveraineté théorique, sans sanction 
comme sans application. 

Dans le fait, la soi-disant souveraineté de la na- 
tion ou du peuple ou de « l'universalité des 
citoyens » (ce sont les expressions de nos constitu- 
tions depuis 1791), réside forcément et s'est résu- 
mée pratiquement, sans que personne ait jamais 
pu démontrer que le résultat en fût l'équivalent 1 , 
dans le droit de décision appartenant à une majo- 
rité en nombre des citoyens réunis par des liens 
territoriaux : simple convention tacite résultant du 
droit du plus fort respecté sans protestation vio- 
lente par les minorités, ou d'une coutume tradi- 
tionnelle et non discutée ; ou convention positive 
par laquelle une fraction de la nation s'oblige à se 
soumettre, sur certains points déterminés, à la ma- 
jorité jusqu'à ce qu'en se grossissant de fractions 
dissidentes elle soit redevenue elle-même majorité. 
Elle n'est donc plus en ce cas que la prédominance, 
temporaire, éventuelle, conditionnelle, d'une frac- 
tion du peuple prise par convention tacite ou sti- 
pulée pour l'organe de la volonté générale, et 
faisant autorité aussi bien à l'intérieur du pays que 

d'appeler l'Etat : puissance. [Contrat soc, L. I, ch. vi.) Dans 
la monarchie absolue, la distinction n'a pas d'importance 
puisque aussi bien pour le dehors qu'à l'intérieur, la sou- 
veraineté s'incarne dans le souverain. Il n'en est pas de 
même dans les pays constitutionnels où l'organe représen- 
tant l'Etat vis-à-vis de l'étranger doit être défini par la Cons- 
titution et est formé de volontés multiples. 

1. On verra plus loin que ni Locke ni Rousseau n'ont 
émis sur ce point autre chose que de simples affirmations. 



8 LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

vis-à-vis des États étrangers. Elle est le pouvoir 
du dernier mot, nécessaire dans toute association 
humaine pour arriver par des moyens pacifiques à 
une décision valable pour tous en tout temps, en 
dedans des frontières ; pouvoir qui appartient à tel 
ou tel groupe ou à tel ou tel personnage dans des 
circonstances réglées d'avance, auxquelles le reste 
de l'association se soumet, et qu'il s'engage à faire, 
au besoin par la force, respecter par l'étranger; 
prépondérance qui dans ces conditions est essen- 
tiellement divisible, relative, transmissible d'un 
groupe ou d'une personne à l'autre, contrairement 
à ce qu'ont dit J.-J. Rousseau et après lui plusieurs 
de nos constitutions, de la souveraineté nationale : 
essentiellement limitée « en temps et en charge »; 
définie par une ou plusieurs lois, contrairement à 
ce qu'avait dit Bodin de la souveraineté en géné- 
ral; puissance collective enfin, qui n'est plus en 
réalité la souveraineté, étant la négation même de 
la souveraineté au sens originel du mot, mais un 
pouvoir né de combinaisons contractuelles et ne 
vivant que par des combinaisons contractuelles 1 . 

« La souveraineté du peuple, écrit justement 
encore Guizot 2 , s'est démentie dès ses premiers 
pas, en se réduisant à n'être plus que l'empire de 
la majorité sur la minorité. Il est presque ridicule 
de dire que la minorité peut se retirer : ce serait 

1. De Maislre a écrit avec justesse, et pour eu blâmer La 
démocratie, mais émettant sur ce point une incontestable 
vérité si on laisse au mot souveraineté son ancienne signi- 
fication : « La démocratie, c'est une association d'hommes 
sans souveraineté ». De la souveraineté (dans les œuvres 
inédites). 

2. Hist. du rjouv. représentatif, t. T, p. 107. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



9 



tenir la société en dissolution permanente. A 
chaque occasion, la majorité et la minorité varie- 
raient, et si toutes les minorités se retiraient, il 
n'y aurait bientôt plus de société 1 . Il faut donc 
bien accepter la souveraineté du peuple réduite à 
n'être plus que la souveraineté de la majorité. 
Ainsi réduite, qu'est-elle? » 

En principe, elle est, nous venons de le voir, une 
chose très différente de la souveraineté monar- 
chique, et elle aurait dû, logiquement, pour s'en 
distinguer, porter un nom différent. 

Ce nom différent, la Révolution semble tout 
d'abord en avoir senti la nécessité et l'avoir cher- 
ché. Elle a dans ses premiers jours affirmé, en les 
opposant au régime du bon plaisir, les droits de 
la volonté générale, en acceptant sans commen- 
taires, comme l'équivalent de la volonté générale, 
la volonté de la majorité 2 . Les cahiers de Paris 
(1788) proclament que « la volonté générale fait la 
loi: la force publique en assure l'exécution 3 ». 
L'assemblée préparatoire de Romans (1788) dans 

4. L'expérience prouve d'ailleurs qu'en fait la majorité s'y 
oppose généralement par la force : ainsi aux États-Unis 
{Guerre de Sécession), en Suisse [Guerre du Sonderbund) et 
ailleurs. 

2. Dans la discussion de la Déclaration des droits à la 
Constituante, M. de Crenières propose ce texte sur lequel 
il semble qu'on n'ait pas discuté : « Les Français, considérant 
qu'il leur est impossible de s'assembler dans un même lieu, 
et qu'ils ont nommé des représentants pour pouvoir pro- 
mulguer leurs lois, arrêtent que la volonté du plus grand 
nombre devient la volonté générale, que chaque citoyen doit 
y être soumis. » 

L'équivalent de la volonté générale et de la pluralité paraît 
avoir été mi mise comme allant de soi. 

3. Ils ajoutent, il est vrai : « Tout pouvoir émane de la 

1. 



10 LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

son plan pour la convocation des Etats généraux , 
déclare que « le consentement des peuples réunis 
en Assemblées nationales est la base de l'État 
social... Il appartient à la représentation nationale, 
exclusivement, de voter l'impôt. » 

Dans le résumé des cahiers présenté à l'Assem- 
blée nationale par le comte de Clermont-Tonnerre 
(27 juillet 1789) on ne voit pas figurer la mention 
de la souveraineté nationale. 

Cependant, à la même époque, la Déclaration des 
Droits fait, quoique avec une certaine timidité 
encore, un pas vers l'assimilation des droits de 
la volonté générale à la souveraineté : « Le prin- 
cipe de toute souveraineté, dit l'article 3, réside 
essentiellement dans la Nation ; nul corps, nul 
individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane 
expressément. . . La loi est l'expression de la volonté 
générale 1 . » 

Quelques mois plus tard, la Constitution de 1791, 
précédée par de nombreux décrets constitutionnels 
qu'elle a incorporés, ira, comme on le sait, beau- 
coup plus loin et consacrera, tout en l'entourant 
encore, de certains tempéraments 2 , la souveraineté 

Nation et ne peut être exercé que pour son bonheur. » Mais 
ce n'est pas ^affirmation directe de la souveraineté. 

1. Il est à remarquer, d'après le Moniteur Universel, que 
le paragraphe de la Déclaration relatif à la souveraineté 
semble avoir été voté sans discussion et même sans obser- 
vation d'aucun parti. 

2. Le principal de ces tempéraments, après le maintien de 
l'autorité monarchique héréditaire, qui était en contradiction 
avec le principe même de la souveraineté du peuple, étail 
l'affirmation que : « la Nation, de qui émanent tous les 
pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation : la Cons- 
titution française est représentative. » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



11 



nationale, une, indivisible, inaliénable et impres- 
criptible, suivant les expressions de Rousseau — 
qui, comme nous le verrons plus loin, les avait 
prises à d'autres — expressions que reproduiront, 
sans aucune atténuation, et en les appliquant à 
« l'universalité du peuple » proclamée « le souve- 
rain », la Constitution de 1793, puis celle de 1848. 

Pourquoi la Révolution, au lieu de se contenter de 
l'affirmation du droit de la volonté générale, expri- 
mée par la pluralité de la Nation, à concourir à la 
création de la loi ou à consentir l'impôt, a-t-elle été 
en quelque sorte obligée par le mouvement des cho- 
ses et des idées, à introduire dans la charte consti- 
tutive qu'elle élaborait, ce principe cle souveraineté 
populaire qui devait entraîner des interprétations 
si funestes pour la liberté et pour Tordre public, 
des déviations considérables du sens où la Révolu- 
tion elle-même avait entendu, tout d'abord, l'ex- 
pression qu'elle gravait dans la Déclaration des 
Droits? Il faudrait, pour le comprendre complète- 
ment, suivre au jour le jour — ce que nous ne 
pouvons faire ici — la marche des événements de 
la Révolution, scruter et analyser les pas rapides 
qu'elle a faits soit par la logique de son entraîne- 
ment même, soit par suite des résistances qu'elle 
a rencontrées, vers la suppression de la royauté, 
que la grande majorité voulait tout d'abord, très 
sincèrement, concilier avec des règles constitution- 
nelles et le droit donné à la Nation, représentée 
par ses délégués réguliers, de voter l'impôt et de 
délibérer les lois : mais il faudrait aussi — et même 
cet examen préalable serait nécessaire à l'intelli- 
gence de l'histoire des premières années de la Révo- 



12 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



lution — remonter jusqu'à l'antiquité qui avait 
résolu la question générale delà souveraineté d'une 
façon simple, au point de vue des principes, sinon 
dans les faits, et au moyen âge qui l'a compliquée 
et troublée clans ses racines mêmes. A cette époque 
elle s'est enflammée dans le conflit de deux puis- 
sances à tendances absolues, irréconciliables en 
leurs ambitions adverses, qui voulant légitimer leur 
domination, s'efforcèrent d'en mettre l'origine au- 
dessus de la discussion, tout en réduisant à néant 
les prétentions de même ordre du pouvoir rival ; qui, 
pour cela, placèrent la source de l'autorité tantôt au 
ciel, tantôt dans le consentement du peuple, soit 
pour l'agrandir, soit pour l'ébranler, suivant les 
besoins de la lutte. Fille directe de ces compéti- 
tions, née du choc de puissances qui ne recher- 
chaient nullement la liberîé des sujets mais leur 
propre prédominance, de ces guerres de tuteurs 
s'appliquant à retenir leur droit de tutelle en l'em- 
pêchant de passer à d'autres mains ; devenue au 
xvi e siècle unè arme d'affranchissement et de résis- 
tance des églises ou des partis contre l'oppression 
politique ou religieuse, contre la tyrannie de trône 
ou d'église ; proclamée, au xviii 6 siècle, en Amérique, 
comme le fondement irréductible de l'indépen- 
dance nationale de la nation, elle s'est transformée 
pour la première fois en France, en un droit de 
la communauté incarnée dans la simple pluralité 
du nombre, à s'approprier irrévocablement ou à 
se restituer à elle-même les attributs dont s'était 
environné le pouvoir absolu 1 ; droit imaginaire 

1. « Tous vos sujets, disait à Louis XIV un de ses conseil- 
lers, vous doivent leur personne, leurs biens, leur sang, sans 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 13 

qui, chez nous T jailli sous la plume d'un éloquent 
théoricien, a flamboyé aux yeux d'une nation 
fatiguée du droit divin, ardente à s'en délivrer, 
et en même temps modelée et comme forgée 
par lui dans toutes les manifestations de son ca- 
ractère, de ses passions, de ses préjugés, et qui 
retrouvait à toutes les pages de son histoire un 
débat ouvert sur la souveraineté K 

« La souveraineté par volonté du peuple, a écrit 
Henri Saint-Simon, (dans son Système industriel) 
ne signifie rien que par opposition à souveraineté 
par la grâce de Dieu. Ces deux dogmes antagonistes 
n'ont qu'une existence réciproque. On est obligé à 
la guerre d'avoir des armes de même portée que 
celles de son adversaire. Une abstraction a donc 
dû provoquer une autre abstraction. La métaphy- 
sique du clergé a mis en jeu la métaphysique des 
légistes. » 

« L'erreur de ceux, écrit à son tour Benjamin 
Constant 2 , qui de bonne foi dans leur amour de la 

avoir le droit de rien prétendre. En vous sacrifiant tout 
ce qu'ils ont, ils font leur devoir et ne vous donnent rien 
puisque tout est à vous. » 

1. « Le peuple, écrit M. A. Sorel {YEurope et la Révolution, 
t. II, p. 221), qui débutait dans ïa souveraineté, continuait, 
en se l'appropriant, la tradition de la couronne et prenait ses 
représentants dans les mêmes prétoires d'où la royauté avait 
si souvent tiré ses conseillers et ses agents. » 

« Ce mot, la souveraineté nationale, s'est écrié Sieyès 
2 thermidor an III) ne s'est présenté si colossal devant 
l'imagination que parce que l'esprit français, plein encore 
des superstitions royales, s'est fait un devoir de la doter de 
tout l'héritage de pompeux attributs et des pouvoirs absolus 
qui ont fait briller les souverainetés usurpées. » 

2. Cours de politique constitutionnelle, édit. Laboulaye, 
t. I, p. 9. Celui-ci a continué Benjamin Constant dans sa 
campagne contre la souveraineté du peuple. Voir la Revision 



14 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



liberté, ont accordé à la souveraineté du peuple un 
pouvoir sans bornes, vient de la manière dont se 
sont formées ieurs idées en politique. Ils ont vu 
dans l'histoire un petit nombre d'hommes ou même 
un seul, en possession d'un pouvoir immense, qui 
faisait beaucoup de mal; mais leur courroux s'est 
dirigé contre les possesseurs du pouvoir et non 
contre le pouvoir lui-même. Au lieu de le détruire, 
ils n'ont songé qu'à le déplacer. C'était un fléau, 
ils l'ont considéré comme une conquête. Ils en ont 
doté la société entière... » 

L'histoire de la Révolution est, dans ses événe- 
ments importants, présente à tous les esprits et se 
trouve dans toutes les mains : un examen même 
rapide des principales péripéties de la notion de la 
souveraineté entraînerait une revision complète de 
l'histoire qui ne peut être tentée ici. Bornons-nous à 
rechercher brièvement comment de l'enchaînement 
de ces péripéties essentielles est sortie la conclu- 
sion rationnelle en apparence, mais seulement en 
apparence, qui à la fin du xvm e siècle a fait de la 
soi-disant souveraineté du peuple le fondement de 
notre démocratie; à examiner comment la nation, 
devenue maîtresse d'elle-même, a instinctivement 
continué les traditions et la langue même du passé 
en couronnant son autonomie du diadème monar- 
chique. 

de la Constitution (1851), VEtat et ses limites, le Parti libéral 
et Trente ans d'Enseignement au Collège de Franee. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



15 



II 



Aristote auquel il faut toujours remonter quand 
on étudie les principes de l'organisation sociale, 
et qui, dans le sujet qui nous occupe, est arrivé du 
premier coup, par l'observation et la réflexion, aux 
conclusions les plus raisonnables, Aristote indique 
clairement comment, dans les premières sociétés, 
l'idée de la souveraineté politique se rattachait 
tout naturellement à la paternité et la constitution 
de TÉtat à celle de la famille. 

« Si les premiers États, dit-il, ont été soumis à 
des rois, et si les grandes nations le sont encore 
aujourd'hui, c'est que ces États s'étaient formés 
d'éléments habitués à l'autorité royale, puisque 
dans la famille, le plus âgé est un véritable roi. Ho- 
mère a donc pu dire : « Chacun gouverne en maître 
sa femme et ses enfants... Dans l'origine, en effet, 
toutes les familles isolées se gouvernaient ainsi : 
de là encore cette opinion commune qui soumet les 
dieux à un roi, car un roi doit être à la fois supé- 
rieur à ses sujets par ses facultés naturelles, et 
cependant être de la même race qu'eux 1 . » 

1. Politique. L. I, chap. i. Voir Grote : Histoire de la Grèce 
t. II, p. 297. Dans la Grèce légendaire, nous distinguons un 
gouvernement où il y a peu ou point de plan et de système, 
encore moins une idée quelconque de responsabilité vis-à- 
vis du gouverné, mais où la principale source d'obéissance 
de la part du peuple consiste dans ses sentiments et dans 
son respect personnel à l'égard du chef... Le roi a hérité de 
ses ancêtres la suprématie qui passe par transmission, en 



16 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



Platon dit de même : « Il paraît que ceux de ce 
temps-là ne connaissaient pas d'autre gouverne- 
ment que le patriarcat, dont on voit encore quel- 
ques vestiges, en plusieurs lieux, chez les Grecs et 
chez les barbares... Ces gouvernements ne se for- 
ment-ils pas de familles séparées d'habitations... 
et le plus ancien n'y a-t-il pas l'autorité, par la rai- 
son qu'elle lui est transmise de père et de mère 
comme un héritage, en sorte que les autres ras- 
semblés autour de lui, comme des poussins autour 
de leur mère, ne forment qu'un seul troupeau, et 
vivent soumis à la puissance paternelle et à la plus 
juste des royautés 4 ? » 

Séparant avec beaucoup de raison l'étude de la 
cité d'avec celle de la famille, qui tout en groupant, 
l'une et l'autre, les hommes, poursuivent chacune 
un objet différent, Aristote aborde le grand pro- 
général, à son fils aîné, pour avoir été conférée à la famille 
comme un privilège, par la faveur de Zeus. » 

V. aussi Gilbert: Handbuch der grieschichen Staats-alter- 
thii?ne?\ t. 1, p. 268. 

1. Lois. L. III. Cf. Fustel de Coulanges La Cité antique. 
L. II, chap. vin. L'autorité dans la famille : « La famille n'a 
pas reçu ses lois de la cité. L'ancien droit n'est pas l'œuvre 
d'un législateur. C'est dans la famille qu'il a pris naissance. 
Il est sorti spontanément et tout formé des antiques prin- 
cipes qui la constituaient. Grâce à la religion domestique, 
la famille était un petit corps organisé, une petite société 
qui avait son chef et son gouvernement. Rien dans notre 
société moderne ne peut nous donner une idée de cette 
puissance paternelle. Dans cette antiquité, le père n'est pas 
seulement l'homme fort qui protège et qui a aussi le pou- 
voir de se faire obéir : il est le prêtre, il est l'héritier du 
foyer, le continuateur des aïeux, la tige des descendants, le 
dépositaire des rites mystérieux du culte et des formules 
secrètes de la prière. Toute la religion réside en lui. » — 
Sumner Maine : . « Notre théorie voit l'origine de la société 
dans des familles distinctes dont les membres restent unis 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



17 



blême de savoir à qui dans l'État doit appartenir 
la souveraineté, ti Bîi t6 xuptov sivai Trjç 7roÀ£wç. 

« Ce ne peut être, dit-il, qu'à la multitude, ou 
aux riches, ou aux gens de bien, ou à un seul indi- 
vidu supérieur par ses talents, ou à un tyran. 
L'embarras est égal de toutes parts. » Laissant de 
côté la question de droit, Aristote énumère les 
inconvénients ou les périls qui résultent de toutes 
les solutions : caprices et incompétence de la mul- 
titude, injustice des riches, despotisme du tyran, 
et il aboutit à une conclusion qui se rapproche 
beaucoup de celle qui s'impose, après deux mille 
ans d'expériences, à la raison humaine : « La sou- 
veraineté appartient aux lois fondées sur la raison, 
et le magistrat unique ou multiple n'est souverain 
que là où la loi n'a rien pu disposer par l'impossibilité 
de préciser tous les détails. » De cette façon, les 

sous l'autorité et sous la protection du plus âgé des descen- 
dants mâles, parmi les plus valides... C'est le mâle le plus 
sage et le plus fort qui gouverne. Tous ceux sur qui s'étend 
sa protection vivent sur un même pied d'égalité. » [Ancien 
droit, p. 260). L'auteur a maintenu sa théorie contre les 
attaques de Mac-Lennan et autres, dans son étude sur la 
famille patriarcale (reproduite dans le volume trad. en 
franc. Études sur Vhistoire du droit (1889). 

Cf. Darwin : Descendance de V homme, trad. Vogt, t. II, p. 380 : 
« Si nous remontons assez loin dans le cours des âges... le 
spectacle que nous offrent les aborigènes primitifs sera 
celui d'hommes qui vivent en petites communautés, avec 
autant de femmes qu'ils en peuvent entretenir... et toujours 
prêts à les défendre contre tout venant avec une ardeur 
jalouse... Même dans la polygamie, l'homme n'aura pas dû 
perdre l'un des intérêts les plus impérieux de l'animalité : 
l'amour de sa jeune progéniture. » 

Homère en parlant des Cyclopes dit a qu'ils n'avaient ni 
assemblées délibérantes, ni tribunaux judiciaires, mais 
qu'ils exerçaient chacun une juridiction exclusive sur sa 
femme et ses enfants, sans s'occuper d'autrui ». 



18 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



conditions bonnes ou mauvaises de l'État dépen- 
dent des lois, mais les lois elles-mêmes, comment 
seront-elles bonnes ou mauvaises ? « Toutes les 
sciences, répond Aristote (il aurait fallu dire pour 
être rigoureux, les sciences pratiques ou d'appli- 
cation) tous les arts ont un bien pour but : le pre- 
mier des biens doit être l'objet de la plus haute de 
toutes les sciences : or, cette science, c'est la poli- 
tique. Le bien en politique, c'est la justice, en 
d'autres termes Futilité générale 1 ». C'est de ce 
point de vue que le philosophe examine et tranche 
la question de la répartition des pouvoirs suivant 
« les supériorités réelles ». Il conclut que pour 

1. Ceci se rattache au point de départ même de la Politi- 
que, L. I, chap. i: « Tout état est une association, et comme 
le lien de toute association, c'est l'intérêt... les plus 
importants de tous les intérêts doivent être l'objet de la 
plus importante de toutes les associations, de celle qui ren- 
ferme toutes les autres : et celle-là on la nomme précisé- 
ment état et association politique. » 

Platon n'a jaraai? abordé de front le problème de la sou- 
veraineté. Malgré le vague ou les contradictions de ses 
idées sur l'organisation sociale, ses préférences théoriques 
sont, on le sait, pour le pouvoir paternel éclairé, pour « le 
philosophe couronné ». Dans le citoyen et dans le souve- 
rain c'est l'individu qui importe et la vertu plus que l'insti- 
tution. Mais c'est là un idéal qu'il reconnaît irréalisable et 
dans la pratique, il est en principe favorable à la monar- 
chie tempérée où d'ingénieux contrepoids empêchent la 
tyrannie de se développer (a). De cette façon, sans définir la 
souveraineté, il la répartit sagement entre plusieurs organes 
de l'État. 

a. Voir Le Politique : « Ce qu'il y a de mieux, c'est que la force 
réside non dans les lois, mais dans un roi sage... C'est là le sep- 
tième pouvoir, pouvoir divin, un dieu parmi les mortels, qui ne peut 
malheureusement exister ou durer. » Les six autres sont : la monar- 
chie, l'aristocratie, la démocratie, avec leurs dégénérescences, ty- 
rannie, oligarchie, démagogie. De ces six gouvernements, « la mo- 
narchie enchaînée par des lois est le meilleur. » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



19 



établir ces supériorités « on ne doit mettre en con- 
currence que les objets (ou les qualités) qui contri- 
buent à la formation de l'État ». Ainsi la noblesse, 
la liberté, la fortune, la justice et la valeur guer- 
rière « mais surtout la vertu et la science ». Il faut 
préférer la souveraineté de la loi à celle de l'indi- 
vidu, et d'après le même principe, si le pouvoir est 
remis à plusieurs citoyens, ils ne doivent être que 
les gardiens et les exécuteurs de la loi; car si 
l'existence des magistrats est indispensable, c'est 
une injustice patente de donner à un seul homme 
une magistrature supérieure, à l'exclusion de tous 
ceux qui valent autant que lui... Une loi bien faite 
instruit assez les magistrats pour qu'ils puis- 
sent prononcer équitablement dans tous les cas 
où elle se tait, elle leur accorde même le droit 
de corriger ces défauts quand l'expérience a dé- 
montré l'amélioration possible... « Ainsi donc, de- 
mander la souveraineté de la loi, c'est demander 
que la raison règne avec les lois. » 

Dans les conditions si nettement définies par 
Aristote, on peut dire que la question delà souverai- 
neté n'aurait jamais pris l'importance virtuelle que 
les hommes lui ont attribuée : aux yeux du philo- 
sophe elle se résolvait dans la question plus géné- 
rale du meilleur agencement social possible, de 
l'arrangement où régnerait la raison, sans mettre 
en jeu aucun droit absolu et même originel de do- 
mination de l'un ou des uns sur les autres, et en 
répartissant les pouvoirs et les fonctions y compris 
le pouvoir suprême de décision, au mieux des inté- 
rêts généraux de la communauté. C'est le point de 
vue que, suivant la légende, avait indiqué Solon, 



°20 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



lorsqu'à quelqu'un qui lui demandait s'il croyait 
avoir donné à sa patrie la constitution la meilleure, 
il répondit : « Non pas, mais celle qui lui convient 
le mieux ». 

III 

L'histoire a résolu, d'une façon très différente de 
celle d'Aristote, la question de la souveraineté. La 
complexité des passions et des besoins Ta fait passer 
par des phases mouvementées ou tragiques où elle 
a recouvert les multiples et profonds antagonismes 
d'ambitions et d'intérêts. La conception même que 
l'antiquité s'était faite de l'État devait rendre ces 
conflits plus aigus. En effet, dans toutes les combi- 
naisons de gouvernement, dans toutes les réparti- 
tions de fonctions et de charges qu'à la suite des 
compétitions de classes ou de partis, elle a prati- 
quées ou essayées, il resta de l'ancienne concep- 
tion religieuse de l'État, dérivée de la conception pa- 
triarcale si bien définie par Aristote, le sentiment 
de la souveraineté universelle de la Cité, vis-à-vis 
de l'individu. « La religion qui avait enfanté l'Etat, 
et TËtat qui ne subsistait que par la religion, se 
soutenaient l'un l'autre et ne faisaient qu'un... ces 
deux puissances associées et confondues formaient 
une puissance presque surhumaine, à laquelle le 
corps et l'âme étaient également asservis » Lors- 
que par suite de l'affaiblissement des croyances 

1. Fustel de Coulanges : Cité Antique, 1. 111, ch. xvn. 
Homère appelle les rois « fils de Jupiter », ôioye^éi; « Leur 
pouvoir, comme le pouvoir paternel, doit être absolu ». 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



21 



religieuses et sous la pression d'intérêts nouveaux 
qui minèrent la royauté ancienne 1 , le gouvernement 
prit la forme tempérée, admirée et recommandée 
par Platon et Aristote, plus tard, par Polybe ou 
Gicéron, celle des institutions d'Athènes ou de la 
Rome républicaine, et à plus forte raison, lorsqu'il 
resta oligarchique comme à Sparte ou devint la 
tyrannie propre à certains centres helléniques, le 
principe môme de l'État omnipotent*demeura au- 
dessus ou plutôt en dehors de la discussion. « Les 
anciens, écrit Fustel de Coulanges, étaient accou- 
tumés au respect de l'État. C'était peut-être la con- 
séquence des habitudes d'obéissance que le gou- 
vernement sacerdotal leur avait données. » La 
vertu du citoyen, suivant Aristote et Platon auxquels 
Montesquieu empruntera sa fameuse définition de 
la vertu dans les démocraties, est l'entier dévoue- 
ment à la Cité 2 . Dans l'organisation de celle-ci, la 
force des événements a fait prévaloir la forme mo- 
narchique, oligarchique ou démocratique, et dans 
chacune de ces formes ou dans leur mélange, donné 
la prédominance à tel groupe d'intérêts, ou balancé, 
dans une répartition de pouvoirs sans cesse dis- 
putée et remise en question, la puissance respec- 
tive des castes et des classes : quel que soit le fon- 
dement de l'État, et même là, où comme à Athènes 
ou à Rome, il s'appuie en dernier ressort, sur le 
suffrage populaire, ou réserve en principe le droit 
du peuple à protester contre les décisions des auto- 

1. Hésiode attaque déjà les rois corrompus et leur demande 
de « redresser leurs sentences ini<|ii(;s ». 

2. Sur la soumission du citoyen à la patrie à laquelle il 
doil son existence et son éducation, voir Platon : Criton. 



22 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



rités ou des magistrats 1 , on voit au milieu des 
débats de classes ou d'intérêts, du déchaînement des 
partis et des personnes, les personnes et les partis 
avides de se servir du principe de l'omnipotence de 
la cité, pour peser sur les groupes ou les personnes 
rivales et attentifs par cette raison même, à n'en 
pas ébranler le principe. On discute entre rivaux la 
forme, le partage et le fonctionnement de la puis- 
sance déléguée aux « magistrats », mais non les 
limites de cette puissance vis-à-vis des individus : 
ceux-ci n'ont jamais mesuré la part d'ingérence 
qu'ils conféraient aux autorités et la part d'indé- 
pendance qu'ils considéraient comme inaliénable 
et qui devrait les laisser maîtres d'une portien 
d'eux-mêmes après la constitution d'un gouver- 
nement. 

« Dans les républiques anciennes, observe De- 
lolme, les défenseurs du peuple craignaient de 
diminuer une puissance qui devait être un jour la 
leur. C'est ainsi que les tribuns n'eurent jamais de 

1. « En dépit des changements de formes, les principes 
invariables de l'État romain furent que le chef commande 
absolument, que le Conseil des anciens est la plus haute 
autorité de l'Etat, que toute dérogation à la loi a besoin de 
la sanction du souverain, c'est-à-dire de l'assemblée du 
peuple ». Mommsen (Hist. rom., t. I, ch. v). « Un peuple 
qui se croyait né pour commander aux autres peuples et 
que Virgile, pour cette raison, appelle si noblement un 
peuple roi, ne voulait recevoir de loi que de lui-même. » 
(Bossuet, Hist. univ., 3 e p., ch. vi, qui indique l'idée que les 
hommes se sont faite de la liberté romaine, bien plus que 
la réalité. Rien n'est plus obscur, par exemple, dit Fustel 
de Goulanges, que l'histoire de la provocatio ad populum). 

Cf. le même. La Gaule romaine, p. 157 : sur la division et 
la multiplication des charges pour les opposer les unes aux 
autres. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



23 



but sérieux et suivi que celui de faire admettre le 
peuple, c'est à dire eux-mêmes à toutes les di- 
gnités... mais nous ne voyons pas qu'ils aient em- 
ployé la puissance du peuple à limiter le pouvoir 
de ses magistrats 1 . » 

Lorsque l'unité romaine réussit à dominer les 
rivalités des nations, et l'empire celles des classes 
et des intérêts, leur triomphe exagéra naturellement 
le principe de la souveraineté de l'État familière 
aux anciens; ils continuèrent à lui donner, pour 
base apparente, la seule autorité qui pût, depuis la 
suppression de la royauté légendaire, contreba- 
lancer les influences oligarchiques ou particula- 
ristes, l'autorité du peuple pris dans sa masse, au- 
torité qui avait été sans cesse, au moins en prin- 
cipe, invoquée dans les institutions de Rome 2 

t. Cf.Sorel : Montesquieu, p. 90. « Notre liberté est avant 
tout civile et individuelle : celle des anciens est exclusi- 
vement civique et toute d'État. La liberté de conscience est 
pour nous la première et la plus essentielle des libertés : Jes 
anciens ne la concevaient même pas. Dans les démocraties 
même, l'individu n'avait d'autre droit que son suffrage et son 
suffrage épuisait tout son droit : il demeurait ensuite, en 
toute chose, en ses croyances, en sa famille, en ses biens, 
en son travail, en chacun de ses acte?, asservi à la pluralité 
des suffrages qui formaient la loi de l'État. » — « Le souve- 
rain collectif étant omnipotent, écrit Fustel de Coulanges, 
l'homme ne pouvait être quelque chose qu'en étant un 
membre de ce souverain. Sa sécurité et sa dignité tenaient à 
cela. » a Jamais, écrit à son tour Mommsen, on n'a entrepris 
à Rome de limiter le pouvoir de l'État... ni de proclamer les 
droits soi-disant tuteurs de l'individu on face de ceux de 
TEtat. » 

2. Même les Douze Tables disent : « Les suffrages du 
peuple ont ordonné la loi. » « La loi, écrit Fustel de Cou- 
langes, n'est plus une tradition sainte, mais elle est un 
texte, et comme c'est la volonté des hommes qui l'a faite, 
cette même volonté peut la changer... Le Consulat était 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



comme fondement du pouvoir : qui, depuis Rome, 
n'a plus jamais complètement disparu des imagina- 
tions d'Occident en tant que source originelle né- 
cessaire de la puissance politique. 

L'empire absorba la souveraineté du peuple en 
l'englobant, h'imperator fut tout d'abord, en la 
personne de César, un soi-disant représentant de 
la volonté populaire opposé à l'oligarchie aristocra- 
tique du Sénat. Après lui, les jurisconsultes défini- 
rent l'empire une translation totale, irrévocable de 
la potestas et de Yimperium du peuple au % prince, ce 
qui lui confiait la toute-puissance suivant l'adage : 
« Quidquid principi placuit legis vigorem habet ut 
pote quum lege regia... populns e'x et in eum omne 
imperium suum... conférât »; ce qui, d'autre part, 
laissait suspendue sur le monde, une terrible ques- 
tion : la mesure même et l'irrévocabilité de l'alié- 
nation de la volonté du peuple, et par suite des 
sources de l'autorité suprême. 

Cette question, qui est la question propre de la 
souveraineté, considérée au point de vue de ses 
limites et, par conséquent de sa légitimité, a été 
soulevée dans son fondement théorique et a, en 
tant que question vivante, passionné les hommes, 
lorsqu'un conflit radical a éclaté entre deux pou- 
voirs d'origine différente, et poursuivant par des 
voies différentes un objet commun : la domination ; 
— lorsqu'un pouvoir nouveau, de caractère spécial, 
s'est élevé contre le pouvoir social qui, Cité ou 

pour Je plébéien une autorité arbitraire et tyrannique : le 
Tribunat était aux yeux du patricien quelque chose d'impie : 
il ne pouvait comprendre cette sorte de chef qui n'était pas 
un prêtre et qui était élu sans auspices... » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



25 



César, prétendait étreindre l'homme et la Société 
entière. Ce pouvoir n'a pas surgi tout d'un coup 
dans le monde antique. Préparée par l'imagination 
des poètes et des philosophes grecs, par l'idéalisme 
de Platon, développée par le stoïcisme qui a fait du 
monde de la conscience un monde à part en quel- 
que sorte du monde réel, et dans lequel le juste 
devait se réfugier contre les violences ou les misères 
de la réalité l , qui a érigé le droit naturel en « droit 
supérieur à toutes les lois écrites ou imposées par 
la force » ; — inspirée plus tard de la littérature 
hébraïque qui, dans de nombreuses pages de la 
Bible, opposait directement le pontife au roi, et le 
pouvoir théocratique à la puissance purement poli- 
tique 2 (contlit entre deux pouvoirs absolus qui a 
été la source de bien des affranchissements), — la 
conception d'un pouvoir spirituel d'origine, et 
cherchant dans son caractère spirituel la légitima- 
tion de la prédominance, même temporelle, s'est 
pleinement réalisée dans le christianisme, aboutis- 
sant des trois courants de pensée, grecque, juive 
et romaine, d'abord dédaigné ou persécuté par l'em- 
pire, devenu l'allié et le fidèle sujet de l'empire, 

1. « Si le sage, disait Zénon, entre dans le palais d'un 
tyran, il est le seul qui en sortira libre comme il y est 
entré : ramassé en lui-même il est vraiment libre et 
Jupiter même n'a pas de pouvoir sur sa liberté. » V. Denis. 
Théories moitiés dans l'antiquité, t. I, p. 338. — « Il est ab- 
surde, dit Cicéron, de supposer que la justice repose sur les 
institutions et les lois des peuples. Et quoi ! Si les lois sont 
faites par des tyrans ? » 

2. « Au monde qui le reniait , le judaïsme a légué la tribu de 
Lévi et le grand prêtre, le clergé et le pape. Ce fut sa ven- 
geance contre Home ».Lavisse : Préface delà traduction du 
Saint-Empire Romain (jermanique » de Bryce. 

EUG. D EICHTAL. 2 



C 2G 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



puis le suppléant de l'empire, enfin transformé en 
rival permanent et en ennemi acharné de l'empire. 

« En proclamant un royaume de Dieu, en reven- 
diquant la liberté de conscience, en affirmant enfin 
qu'il faut obéir à Dieu plutôt qu'aux hommes, le 
christianisme affranchissait l'homme de l'État, il 
lui donnait une autre loi, une autre fin, un autre 
principe... Il l'appelait à une cité céleste dont Dieu 
est le roi et dont les membres sont les saints... 
Cette cité vit et combat ici-bas sous une forme 
visible : Elle aussi a ses lois, sa forme extérieure, 
son gouvernement : c'est l'Église... l'Église de- 
vient supérieure à l'État... elle devient l'État lui- 
même... 1 » 

A ce moment une grande transformation s'est 
accomplie en elle. 

La doctrine de Paul touchant l'obéissance due 
aux puissances comme venant de Dieu et étant « les 
ministres de Dieu pour exercer sa vengeance », 
doctrine appuyée sur le « Rendez à César.. . » et qui 
a longtemps été respectée et pratiquée par le chris- 
tianisme, laissait subsister une échappatoire par où 
le pouvoir ecclésiastique a passé, dans sa volonté de 
s'affranchir et de s'élever au milieu du désordre des 
autorités temporelles. Cette échappatoire consistait 
dans la hiérarchisation en quelque sorte des puis- 
sances. Celle de Dieu planait au-dessus de toutes 
les autres. Celles-ci pour être respectées devaient 
être « justes » c'est-à-dire conformes à la volonté 
de Dieu. Or qui jugera si la « puissance » désignée 
par Paul en termes généraux et sans restrictions 



1. Janet. Histoire de la Science politique, t. I. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



27 



remplit cette condition? « Je veux bien appeler 
l'empereur un maître, dit déjà Tertullien, mais 
dans le sens ordinaire : non, si Ton veut me forcer à 
avouer qu'il est maître à la place de Dieu... Dieu 
est mon seul maître *. » 

Plus tard, saint Jean-Chrysostôme, tout en vou- 
lant pratiquer les enseignements de Paul et le pré- 
cepte de l'Évangile sur le respect de César, déclare 
que « le sacerdoce est supérieur en dignité au pou- 
voir royal ; le roi n'a que la tutelle du corps : le 
prêtre a celle de l'âme... Nous voyons que dans l'an- 
cien Testament les prêtres oignaient les rois, et au- 
jourd'hui encore le prince courbe la tête sous les 
mains du prêtre : ce qui peut nous apprendre que le 
prêtre est supérieur au roi : car celui qui reçoit la 
bénédiction est évidemment inférieur à celui qui 
la donne 2 . » 

Les prétentions du pouvoir sacerdotal munies de 
leurs précédents bibliques, étaient dès lors posées 
contre l'absolutisme impérial. On sait comment 
elles se sont affirmées et développées durant le 
moyen âge en se servant d'armes tirées du même 
arsenal 3 . Pendant le conflit qui, en bouleversant 

1. Apol. G. 34. 

2. Homélie XXI. 

3. « Saint-Pierre, dit le Pseudo-Isidorus (ix e siècle) ordonne 
à tons les princes de la terre et à tons les hommes d'obéir 
aux prêtres et il courbe leur tête devant eux... Il déclare tous 
ceux qui refuseraient condamnés et infâmes jusqu'à satis- 
faction, et s'ils ne se convertissaient, il ordonne de les 
chasser de l'Église... L'office des ecclésiastiques est d'ins- 
truire les princes, le devoir des princes de leur obéir comme 
à Dieu... Le premier pontife Aaron, fut en même temps le 
prince du peuple... Il levait par tête des tributs sur le peu- 
ple, et il avait le droit de juger... » 



28 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



l'Europe a mis en lutte ouverte les deux pouvoirs 
et opposé le trône à la tiare, tous les arguments 
ont naturellement été invoqués par l'un et l'autre à 
l'appui de leurs revendications respectives. Par une 
conséquence saisissante, résultat des conditions 
mêmes de la lutte établie et prolongée entre les 
deux puissances, ce sont des écrivains sacrés qui 
ont des premiers, nourris des traditions romaines, 
employé contre l'omnipotence monarchique l'ar- 
gument d'un droit primordial des peuples, oppo- 
sable à celui des rois, dont le pouvoir des rois 
même tirait son origine, et qu'il ne pouvait sup- 
primer. L'égalité existait à l'origine parmi les 
hommes. C'était l'égalité de nature. Philon à la 
suite des stoïciens avait soutenu déjà cette théorie 1 . 
L'égalité n'a été détruite que par la chute et le 
péché 2 . « Ayez en vue, dit saint Grégoire de 
Nazyance (Oratio XIV) cette égalité primitive et 
non pas cette division qui s'est introduite parmi 
les hommes avec l'amour du plaisir et l'avarice. » 
Saint Jean-Chrysostôme est encore plus net : 
« L'injustice méconnaît l'égalité dans laquelle Dieu 
nous a créés tous ; Dieu nous a donné la même 
essence : nous avons en commun même ciel, même 
air, même soleil, même terre, mêmes eaux, même 

1. « C'est l'égalité de tous les hommes, fils du même père, 
dit Philon, qui fonde la justice. » Il prévoyait l'élection, à 
la tête du peuple, d'un chef politique qui devait lui-même 
consulter, pour légiférer, te grand prêtre, interprète direct 
de la divinité. 

2. Bergier, Dict. de Théolog. art. : État de nature, re- 
marque cependant que, « même avant le péché, l'égalité n'a 
pas été complète entre les deux sexes, puisqu'il est difficile 
de nier qu'Ève ait été un peu plus accessible à la tentation 
que son mari. » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



vie et même mort. Nous avons mêmes sacrements 
et mêmes promesses d'immortalité : n'est-il pas 
absurde dès lors de ne pas garder l'égalité des 
droits ! ? » 

Fidèle à ces traditions, dépositaire du principe 
romain du consentement du peuple, consacré dans 
son propre sein par l'élection épiscopale, déposi- 
taire du principe également romain, de l'unité de 
pouvoir, l'Église d'Occident, a longtemps cherché à 
soutenir l'un des principes par l'autre et à en faire 
le fondement de sa propre prédominance en face 
du démembrement des autorités émiettées en 
petites souverainetés ecclésiastiques ou militaires 2 . 
Après le naufrage de l'empire carlovingien, elle se 
défend contre l'empereur germain en lui retirant 
la base de droit divin sur lequel il voudrait s'élever 
pour planer] au-dessus de Rome. « Du xi e au 
xm e siècle, la doctrine du droit divin est invoquée 

1. C'est presque le langage de La Boétie : « Puis donc que 
cette bonne mère (nature) nous a donné à tous toute la terre 
pour demeure, nous a tous logés en une même maison, 
nous a tous figurés en même poste, afin que chacun se pût 
mirer et se reconnaître dans l'autre, si elle nous a à tous 
donné en commun ce grand présent de la voix et de la 
parole pour nous accointer et fraterniser davantage... il ne 
faut pas faire doute que nous ne soyons tout naturellement 
libres, puisque nous sommes tous compagnons : et ne peut 
tomber en l'entendement de personne que nature ait mis 
aucuns en servitude, nous ayant tous mis en compagnie. » 

2. La supériorité de l'Eglise s'affirme à cette époque par 
le droit de juger les bons et les mauvais rois. Les évêques 
ont là-dessus les mêmes prétentions que les papes : 

Hincmar : « David, ayant péché, fut gourmande par 
Nathan... Saûl apprit de la bouche de Samuel qu'il était 
déchu du trône... L'autorité apostolique prescrit aux rois 
d'obéir à leurs préposés dans le Seigneur... Rex vient de 
regere... Il dirige lestons dans une voie droite et ramène 



30 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



par les défenseurs du pouvoir de FÉtat, et elle a 
d'ordinaire pour adversaires les défenseurs du pou- 
voir ecclésiastique. Le droit divin s'opposait au droit 
de l'Église... L'Église avait intérêt à faire ressortir 
ce qu'il y a d'humain dans l'origine du pouvoir 
civil... elle se croyait le droit de déposer les princes 
et de les établir, chose impossible si le pouvoir poli- 
tique eût été de droit divin... elle fut conduite à 
ramener le pouvoir civil à sa vraie origine : le 
consentement du peuple, mais sous la haute surveil- 
lance de l'Église... il ne serait pas inexact de dire 
qu'au moyen âge c'est dans les cloîtres qu'est née 
la doctrine de la souveraineté du peuple 1 . 

Au xm e siècle, saint Thomas d'Aquin qui a ré- 
sumé et qui devait si longtemps incarner les tradi- 
tions et les enseignements de la théologie du moyen 
âge, saint Thomas, inspiré d'Aristote, fidèle à 
l'esprit romain qui est resté si puissant en Italie et 
qui y a poussé les communes aux restaurations 

les méchants dans le chemin droit... il n'est soumis qu'aux 
lois et aux jugements de Dieu... Mais le mauvais roi sera 
jugé avec droit publiquement ou secrètement par les prêtres 
qui sont les trônes de Dieu... » 

Nicolas I er : « Examinez bien si les rois régnent selon le 
droit, car sans cela il faut les considérer comme des tyrans 
plutôt que comme des rois, et nous devons leur résister. » 

Grégoire VII : « Qui ue sait que les princes ont du à l'ori- 
gine leur pouvoir à des hommes ennemis de Dieu... en- 
traînés comme par le diable? » 

Hugues de Saint- Victor : « Autant la vie spirituelle est 
supérieure à la vie terrestre, autant la puissance spirituelle 
l'emporte sur la temporelle en force et en dignité... La puis- 
sance spirituelle juge tout et n'est jugée par personne... » 

Cf. les lettres de Th. Becket au roi d'Angleterre : « Les 
rois ont reçu leur puissance de l'Église et l'Église a reçu la 
sienne du Christ. » 

1. Janet. Hist. de la Se. pol., t. 1, p. 366. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 31 

démocratiques, veut que l'institution politique 
demeure de droit humain, quoique ce soit Dieu 
lui-même qui ait commandé d'obéir au pouvoir. 
L'idée du pouvoir, dit-il, vient de Dieu, mais non la 
désignation du chef. Quant à la souveraineté, son 
attribut essentiel, est la puissance de faire des lois; 
or, en l'absence d'un législateur désigné par la 
divinité, cette puissance appartient à la multi- 
tude tout entière ou à celui qui représente la multi- 
tude. « Le pouvoir est donc originairement entre 
les mains de tous : et s'il se concentre entre les 
mains de quelques-uns ou même d'un seul, c'est 
que ceux-ci sont censés représenter la multitude 
tout entière. » Les conséquences sont que « dans 
un bon gouvernement, il faut que tous aient quelque 
part au gouvernement... » et les préférences théo- 
riques de saint Thomas, comme celles d'Aristote, 
de Cicéron, de Polybe, sont pour un gouvernement 
mixte où se combinent à la fois la monarchie, l'aris- 
tocratie et le gouvernement populaire 

Saint Thomas reproduit encore, avec une certaine 
modération dans les termes, la distinction du roi 
et du tyran, déjà établie antérieurement par les 
défenseurs de l'Église 2 , comme conséquence du 

1. Voir : Sur saint Thomas : Jourdain. Philosophie de 
saint Thomas oVAqnin, et Franck : « Réformateurs et Publi- 
cistes, » p. 410. 

2. Parmi ceux qui l'ont employée avant lui et qui ont été 
jusqu'à la légitimation du tyrannicide, il faut rappeler Jean 
de Salisbury. « Le tyran est une image de Lucifer... il doit 
être tué la plupart du temps... Non seulement tuer un 
tyran est permis, mais c'est une action convenable et 
juste... Cependant lorsque les prêtres prennent le person- 
nage de tyrans, il n'est pas permis de lever contre eux le 
glaive matériel, à cause du respect dû au sacrement. » 



32 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



droit de celle-ci à juger tous les hommes, distinc- 
tion qui devait être invoquée si souvent plus tard 
par les adversaires de l'inviolabilité de la monar- 
chie, et servir de base à la revendication du droit 
des peuples, autorisés à se délivrer d'un mauvais 
prince, par l'intermédiaire des prêtres « qui sont 
les trônes de Dieu, dans lesquels il réside et par 
lesquels il rend ses jugements ». Ce n'est pas ici le 
lieu de rechercher jusqu'à quel point on a bien 
interprété ou exagéré les opinions de saint Thomas 
dans les débats passionnés où ils ont plus tard été 
invoqués pour ou contre les droits de l'Église et de 
l'État 1 . 

Il s'est produit, en effet, sur la question des ra- 
cines de la souveraineté', de singuliers renverse- 
ments de rôles entre les représentants du pouvoir 
civil et du pouvoir religieux, des échanges de ce 
que Bayle appelait «ces doctrines ambulatoires... 
vrais oiseaux de passage qui vont en un pays pen- 
dant l'été, en un autre pendant l'hiver ». 

Dès le xiv e siècle, Marsile de Padoue, reprenant 
dans son Defensor pacis écrit en faveur de Louis de 
Bavière 2 et contre la papauté, des doctrines démo- 
cratiques qu'on avait vues s'épanouir et triompher 

1. Beaucoup de ces opinions sont tirées du De regimine 
principum qui a été longtemps attribué à saint Thomas et 
sur l'authenticité duquel, dès le xvi c siècle, il s'est élevé des 
doutes que la critique moderne a confirmés, au moins pour 
les derniers livres. (Voir Hist. lut. de la France, t. XIX). 

2. C'est également auprès de Louis de Bavière et à la 
même époque que Ockam, fidèle aux traditions des francis- 
cains, attaquait l'omnipotence du pape en montrant qu'elle 
entraînait la servitude des chrétiens. « Or, le Christ, en 
nous délivrant de la servitude de la loi, écrivait-il, nous a 
délivrés de toute servitude égale à celle-là. » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



33 



temporairement dans les républiques italiennes, 
proclamait, pour combattre les visées du Saint- 
Siège, que le vrai législateur ou le souverain est le 
peuple, c'est-à-dire l'universalité des citoyens, ou 
une partie d'entre eux élue par tous... « Personne, 
dit-il, ne se nuit volontairement à soi-même. Aussi 
la communauté est-elle seule apte à juger si telle 
mesure est conforme à l'intérêt d'un seul ou de 
quelques-uns plutôt que de tous. Les hommes se 
sont réunis en société civile pour y trouver leur 
avantage, obtenir ce qui est nécessaire à leur sub- 
sistance et éviter ce qui leur est cpntraire. Des lois 
bien faites sont la plus sûre garantie du bonheur de 
l'État : or, de telles lois doivent résulter du con- 
cours de tous qui seuls connaissent ce qui peut 
être utile ou nuisible à chacun. Le peuple est le seul 
souverain de droit, puisqu'il est le seul législateur... 
Le pouvoir exécutif lui-même doit dépendre de 
lui : il doit avoir pour origine l'élection. Le mode 
de celle-ci peut varier suivant les formes de gou- 
vernement : mais le principe subsiste : le choix de 
l'autorité appartient à l'universalité des citoyens 
ou à la meilleure partie d'entre eux. L'autorité 
doit s'occuper de l'exécution des lois parce qu'elle 
se fait mieux par un seul ou par plusieurs que par 
tous qui seraient par là continuellement distraits 
de leurs occupations nécessaires *. » 

1. « On rencontre dans Marsilede Padoue les trois points 
essentiels de toute doctrine démocratique. 1° Que le pou- 
voir législatif appartient au peuple ; 2° que c'est le pou-* 
voir législatif qui institue le pouvoir exécutif, enfin qu'il 
peut le changer on le déposer s'il manque à ses de- 
voirs. » Janet, op. cit. Voir aussi Franck : Réformateurs et 
publicistes. 



34 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



La formule môme de la souveraineté nationale 
se traduisant en un consentement préalable du 
peuple, nécessaire soit à la validité des lois, soit à 
l'autorité du monarque, était, dès ce moment, sortie 
du conflit de l'Église et de l'Empire, qui tous deux, 
par des voies diverses, y avaient également abouti. 
Il faudrait refaire l'histoire entière des idées poli- 
tiques depuis le moyen âge jusqu'à Rousseau pour 
suivre la destinée de cette formule dans les diffé- 
rents pays de l'Europe. C'est une tâche que nous 
ne pouvons pas entreprendre ici, même pour la 
France. Il faudrait en tout cas, dans un pareil 
examen, relatif à notre propre pays, distinguer 
constamment deux ordres de faits : il faudrait 
noter ceux qui, se rattachant à d'anciens souvenirs 
d'assemblées plus ou moins délibératives, com- 
muns ii tout l'Occident européen V, poussèrent peu 
à peu la nation, après le régime unitaire de 
Charlemagne, puis la compression fragmentaire 
de la féodalité, vers l'affranchissement des com- 
munes urbaines et la constitution d'États géné- 
raux servant tantôt de soutien, tantôt de contrôle 
à la royauté; réformes politiques qui, dans leur 
lente élaboration et après bien des périodes de 
réaction, préparèrent le terrain pour un développe- 
ment démocratique ultérieur, mais qui ne le réali- 
sèrent pas. Il faudrait ensuite suivre le développe- 
ment de l'idée démocratique proprement dite, 
apparaissant en germe avec Étienne Marcel, avec 

1. Voir G. Picot : Histoire des États généraux. Intro- 
duction, et cf. Fustel de Coulanges, Inst. polit, de Vanc* 
France, passim, qui atténue beaucoup, on le sait, la portée 
de ces assemblées. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



35 



les Cabochiens, se dressant peu à peu, non seule- 
ment contre la féodalité ou contre la royauté abso- 
lue, mais tendant à subordonner la légitimité de 
tous les pouvoirs sociaux à l'accomplissement d'un 
pacte souscrit par le peuple, source nécessaire de 
toute autorité, déléguant temporairement sa puis- 
sance sous des conditions prescrites d'avance et 
dont la violation annulerait le contrat même de gou- 
vernement, ce qui est à proprement parler la sou- 
veraineté nationale. Les premiers faits sont ceux 
qui remplissent notre histoire politique et sociale 
depuis les premiers affranchissements de commu- 
nes et la tenue des premiers États généraux 
jusqu'à la constitution de la royauté absolue de 
Louis XI et de ses successeurs, s'imposant à la 
France après la guerre de Cent ans. Même sous ces 
derniers, les défenseurs de l'intervention de la 
nation dans son gouvernement et du contrôle de 
la royauté par les délégués du peuple n'ont pas 
manqué de faire entendre leurs voix. C'est Phi- 
lippe Pot qui, aux États généraux de 1484, rap- 
pelle l'élection primitive des rois, les droits du 
peuple, la souveraineté de l'assemblée composée 
de ses délégués; Commynes qui citant l'exemple 
de l'Angleterre où « le souverain ne peut déclarer 
la guerre tout seul » s'écrie: « Y a-t-il roi ne 
seigneur sur terre qui ait pouvoir, outre son 
domaine, de mettre un denier sur les sujets sans 
octroi et consentement de ceux qui le doivent 
payer? »; Seyssel même, qui sous Louis XII, 
quoique défenseur décidé de la monarchie, prétend 
trouver dans celle de France un mélange des trois 
formes de gouvernement et dans le Parlement, 



30 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



organe de justice indépendant, une barrière contre 
la royauté absolue. Celle-ci semble triompher défi- 
nitivement avec François I er . La Réforme la bat en 
brèche, non pas directement d'abord, ni par une 
action de front, mais par son influence générale 
sur les esprits auxquels elle ouvre des horizons 
nouveaux touchant les sources de l'autorité' aussi 
bien politique que religieuse. Luther et Calvin ont 
beau recommander, en général, la soumission aux 
pouvoirs établis en tant que venant de Dieu et sans 
discuter leur origine, conformément aux préceptes 
de Paul 4 ; les protestants, obéissant à ces enseigne- 
ments, ont beau, en France même, témoigner pen- 
dant longtemps de leur respect pour la royauté 
dont ils prétendent censurer seulement les conseil- 
lers, — l'enchaînement des doctrines et des événe- 
ments les amène peu à peu à des attaques ouvertes, 
et les nécessités de la lutte les font, comme autre- 

1. Les premiers chefs de la Réforme sont, on le sait, très 
contradictoires et variables an sujet des dominations tem- 
porelles. Luther écrit : « Il n'y a point de chef, ni de supé- 
rieur parmi les chrétiens, sinon le Christ seul et unique. Et 
quelle autorité pourrait exister là, puisque tous sont égaux, 
ont les mêmes droits?... » Mais il a dit aussi : « Ne com- 
battez jamais contre votre maître, fût-il tyran,.. Qu'un chré- 
tien puisse se défendre contre l'autorité, il y a là matière à 
grandes réflexions... Au fond, c'est au pape que j'arrache 
l'épée, non à l'empereur. » « Luther, écrit Bossuet.(H/^. des 
Variations,!. II) en affirmant que le chrétien n'était sujet à 
aucun homme, nourrissait l'esprit d'indépendance dans les 
peuples, et donnait des vues dangereuses à leurs conduc- 
teurs. » 

De même dans Y Institution chrétienne, Calvin recom- 
mande la fidélité au souverain : « La révolte est coupable 
quand môme le peuple agirait dans un sens conforme à la 
volonté de Dieu : le vrai chrétien doit supporter le bannis- 
sement, la mort sans se plaindre. Une seule chose échappe 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



37 



fois la Papauté et l'Empire, remonter jusqu'à la 
source de la puissance terrestre, ei proclamer 
nulle et non avenue l'autorité qui ne résulte pas du 
consentement du peuple. 

« Composé d'hommes vigoureux et décidés à 
tout, écrit M. Hanotaux 1 , le protestantisme français 
ne devait pas s'en tenir aux demi-volontés et aux 
demi-mesures; quand les dernières violences 
eurent été consommées contre lui et que les hor- 
reurs de la Saint-Barthélemy l'eurent ramené à, 
l'état de défense naturelle, il trouva dans ces excès 
la justification de sa révolte... Une école de publi- 
cistes nouvelle se dressa en face de la royauté et au 
nom de l'histoire, au nom de la justice, au nom de 
la raison pore, lui demanda compte de ses actes, 
l'interrogea sur ses origines et sur les droits de 
ce pouvoir absolu dont elle faisait un si étrange 
abus. La Boëtie, Hotman, Hubert Languet, une 

au magistrat temporel, c'est la conscience.... Combien que 
le monde ait été plongé en d'horribles ténèbres d'ignorance, 
si est-ce que toujours cette petite étincelle est demeurée de 
reste, qu'il y avait une juridiction à part pour la conscience, 
qui était par-dessus tous les hommes. » (V. G. Weill : Les théo- 
ries sur le pouvoir royal en France, p. 23.) Calvin, en même 
temps, s'inspirant de la Bible et de l'antiquité prévoyait 
« des magistrats constitués pour la défense du peuple, pour 
réfréner la trop grande cupidité et licence des rois, qui 
auraient le devoir de s'efforcer de résister à l'intempérance 
ou cruauté des rois selon le devoir de leur office... sinon, 
ils trahiraient la liberté du peuple, de laquelle ils se devaient 
cognoiscer être ordonnés tuteurs par le vouloir de Dieu. » 
(V. Gierke, Johannes Altliusius und die Entwiekhing der 
naturrechtlichen Staatdheorien (Breslau 1880), p. 58 p. et le 
même, passim, sur les « monarchomaques » catholiques ou 
protestants au xvi e siècle en général. V. aussi Baudrillart, 
Jean Bodinet son temps, p. 40 et seq. 

1. Hist. du cardinal de Richelieu, t. I, p. 503. 



EUG. d'eICUTAL. 



3 



38 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



foule (Fauteurs anonymes répandirent dans le public 
des pamphlets où la doctrine de la souveraineté 
populaire était développée hardiment. On décida 
que le roi n'était qu'un commis de la nation , et 
que s'il abusait de l'autorité dont il était le dépo- 
sitaire on pouvait le déposer comme un tuteur 
suspect... Empruntant à la Bible et à l'antiquité 
classique des préceptes et des exemples, ces répu- 
blicains firent l'apologie de l'assassinat politique. » 
— Dans son célèbre ouvrage le Franco-Gallia, Hot- 
mail reste encore sur le terrain de la royauté mitigée 
par des institutions libres. Ces institutions libres, 
suivant lui, ont existé chez les Francs. La couronne 
y était élective. Nommant les rois, le peuple pou- 
vait leur ôter le pouvoir quand ils n'en étaient 
plus dignes. Des assemblées périodiques étaient 
chargées d'éclairer et de contenir la royauté. Les 
États généraux en ont été les continuateurs jusqu'à 
une époque récente. C'est en les remplaçant par le 
Parlement que la royauté a établi sa puissance 
absolue. Il faut maintenant « revenir à la sagesse 
des ancêtres ». — Dans les voies de la démocratie, 
les « Vindiciie contra tyrannos » vont beaucoup 
plus loin que le Franco-G allia. Dans cet ouvrage 
longtemps attribué à Hubert Languet 1 , on trouve 
érigée en termes formels la théorie du contrat, qui 
devait être si souvent invoquée dans la suite et 
devenir la base même de la formule de la souve- 
raineté nationale. Le contrat, suivant l'auteur, est 

1. M. A. Waddington croit pouvoir (Revue historique de 
janvier 1893) démontrer que les « Vindicioe » sont l'œuvre 
de Duplessis-Moraay. C'est l'opinion également de M. G. 
Weill. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



39 



double entre le peuple et le roi, entre Dieu et le 
roi, le roi et le peuple promettant également d'être 
fidèles à Dieu et s'engageant indépendamment l'un 
de l'autre, de sorte que si l'un manque au pacte, 
l'autre n'est pas dégagé envers l'Être suprême et 
doit s'exécuter, même en se déliant de l'obéissance 
temporelle. L'histoire d'Israël est pleine d'exemples 
qui l'y autorisent : là, dans l'institution de la 
royauté, le prêtre stipule, au nom de Dieu, l'obser- 
vation de la loi et la conservation du temple. Le 
roi et le peuple promettent conjointement de res- 
pecter le pacte. De ce pacte, l'auteur tire toutes 
sortes de conséquences et va jusqu'à légitimer la 
résistance armée en cas de violation; contre l'usur- 
pateur, le tyrannicide, même du fait d'un particu- 
lier, est légitime : contre le tyran par exercice, 
, c'est-à-dire le roi légitime qui gouverne mal, le 
droit de provoquer la résistance revient aux magis- 
trats et aux autres conseillers réguliers du peuple. 
Sous cette réserve, le droit de celui-ci est impres- 
criptible. Si l'on objecte que le peuple qui a élu les 
rois n'est pas le même que celui qui existe aujour- 
d'hui, l'auteur répond que les rois meurent, mais 
que le peuple ne meurt pas: c'est un fleuve qui 
coule sans cesse. Celui qui viole le pacte est un 
tyran. Les magistrats ont le droit de le ramener au 
devoir par la force, s'ils ne peuvent faire autrement. 

Quelques-unes de ces idées ne devaient plus dis- 
paraître des esprits. Même les historiens royalistes, 
qui au xvi e siècle les ont ouvertement combattues, 
ont cherché, tout en maintenant la souveraineté de 
la couronne, à l'appuyer, soit sur le concours des 
États généraux, soit sur le Parlement. « Un Bodin, 



40 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



un Belleforêt, un Zampini arrivent à des maximes 
qui eussent épouvanté Jean Perrault ou Guillaume 
de la Perrière: ils parlent souvent des États 
généraux comme le feraient des religionnaires sans 
voir les contradictions de leurs propres systèmes *, » 
Mais bientôt les religionnaires eux-mêmes allaient 
être dépassés dans leurs théories démocratiques 
par les catholiques, anciens défenseurs attitrés de 
la monarchie absolue. 

La théorie de la souveraineté originelle du 
peuple comportant un droit de dernier recours 
laissé à la nation en cas de tyrannie devait en 
effet se retrouver au xvi e siècle dans deux camps 
différents. Après avoir été développée par les 
réformés, elle reparaît chez les partisans de la 
Ligue. 

En sortant d'un long intervalle pendant lequel 
l'Église, comme on sait, s'était rangée à de tout 
autres vues, la doctrine des droits primordiaux de 
la communauté qu'on a aperçue dans saint Thomas 
et ses prédécesseurs est, c'est un fait bien connu, 
redevenue celle des catholiques. Les événements 
politiques ont amené ceux-ci, pour mettre obstacle 
à la succession protestante, à opposer le droit 
populaire à la loi salique. La Ligue finit par récla- 
mer un régime démocratique à peu près complet, 
avec exclusion du trône du représentant de l'héré- 
dité, tandis que les protestants ayant pour chef 
l'héritier présomptif du trône, se retrouvent les 
soutiens de l'autorité royale. Peu importe que les 
circonstances qui, par un véritable chassé-croisé, 



1. Weill. Op. cit., p. 196. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



41 



ont entraîné les catholiques à cette opinion aient eu 
un caractère temporaire, et qu'on les ait vus chan- 
ger de doctrine suivant le changement des événe- 
ments eux-mêmes. Leur insistance à soutenir contre 
la monarchie les prérogatives des États généraux, à 
revendiquer les droits du peuple, a eu de longues 
conséquences. L'action des catholiques sur ce 
terrain a vite pris un caractère plus populaire que 
celle des calvinistes longtemps contenue par les 
ministres et par l'aristocratie provinciale. « Pour 
les catholiques du xvi e siècle, écrit justement M. G. 
Weill, la lutte contre les persécuteurs était une 
obligation religieuse imposée à tous les chrétiens. 
Chacun est appelé par Dieu à la défense de son 
Église : tous sont égaux lorsqu'il s'agit de repousser 
l'hérétique ou rinfidèle. » 

Leur opposition à la royauté aboutit, on le sait, 
aux seconds États de Blois, où les cahiers du Tiers 
réclamèrent la promulgation des « lois fondamen- 
tales » qui assureraient un contrôle régulier de la 
nation sur le conseil du roi, et le droit de résistance 
armée contre ceux qui lèveraient des deniers sans 
l'avis des États généraux; puis à la Commune démo- 
cratique des Seize, encouragée et soutenue par la 
Sorbonne et les prédicateurs populaires. Ceux-ci 
s'inspirent à la fois des monarchomaques calvinistes 
et des représentants du Saint-Siège qui déjà, au 
Concile de Trente ont repris contre le pouvoir royal 
l'ancien argument de la souveraineté primitive du 
peuple. Ils ont seulement ajouté aux arguments de 
doctrine les violences du langage. « Les rois ont 
été établis par les peuples, prêche le curé Boucher... 
le peuple peut se passer de roi; mais un roi ne peut 



42 LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

se passer de peuple. Tous les hommes sont naturel- 
lement libres. Personne ne naît roi. La république 
conserve son pouvoir sur les rois qu'elle a établis, 
et il n'est pas vrai que le peuple, en choisissant un 
roi, se dépouille de sa souveraineté i . » 

Les violents de la Ligue tirèrent de là sans 
réticence la légitimité du tyrannicide, et Jacques 
Clément recueillit leurs enseignements. 

L'attentat ne désarme pas les écrivains ultramon- 
tains qui, voulant établir la supériorité du Saint- 
Siège sur les trônes, prétendent montrer aux yeux 
de tous l'origine humaine de ceux-ci. Bellarmin, ou 
un écrivain de son école 2 , continuant les efforts ten- 
tés dans ce sens par d'autres jésuites, rappelle que la 
royauté ne vient pas immédiatement de Dieu : elle 
a été créée par les hommes ; il n'est pas de droit 
naturel que les nations soient gouvernées plutôt par 
la monarchie que par l'aristocratie ou par la démo- 
cratie. Un autre auteur anonyme à mêmes ten- 
dances établit que « c'est Dieu qui a formé les 
sociétés et que c'est le libre choix de chaque peuple 
qui a déterminé la forme de gouvernement qui le 
régit». — « La plupart des lois, écrit quelques 
années plus tard Mariana, ne sont pas édictées par 
le souverain : elles procèdent de la volonté de la 
communauté tout entière ; l'autorité de cette com- 
miyiauté est plus haute que celle du prince... Le 
pouvoir suprême reste en tous cas aux mains 
du peuple qui a le droit de précipiter du trône 
le gouvernement qui résiste à sa volonté... Au 

1. V. Labitte. De la démocratie dans les prédicateurs de 
la Ligue. 2 e éd. 

2. Caché sous le pseudonyme de Francescus Romulus. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



43 



besoin, il peut le frapper de la peine de mort 1 . » 

Suarez déclare que, conformément à la tradition 
ecclésiastique, la souveraineté ne réside dans 
aucun homme en particulier, mais dans la collec- 
tion des hommes, c'est-à-dire dans la société tout 
entière ou dans le peuple. En effet, tous les hommes 
naissent libres, et aucun ne possède naturellement 
de juridiction politique sur un autre 2 . Les hommes 
se réunissent en société et forment ainsi un corps. 
Mais ce corps ne peut se former sans un gouver- 
nement qui établisse la subordination de toutes les 
volontés à une volonté commune. La formation du 
corps politique et la création du gouvernement sont 
donc un seul et môme acte, et comme on ne peut 
nier que la formation du corps politique résulte du 
consentement de tous, c'est aussi dans ce con- 
sentement qu'il faut chercher l'origine du pou- 
voir. Une fois né, ce pouvoir collectif peut-il être 
définitivement aliéné? C'est la question qui, en 
réalité, contient à cette époque toute l'importance 
pratique de la question de souveraineté, celle qui 
sera soulevée tant de fois jusqu'à Rousseau, lequel * 
prétendra la trancher définitivement en établissant 
qu'elle ne peut pas môme être posée comme con- 
tradictoire dans ses termes, ce qui sera au fond la 
grande innovation du Contrat social. Suarez, lui, 
s'en tire par des faux-fuyants et laisse la réponse 
en suspens. 

1. De rege et régis institutlone. Voir Huber. Hist. des 
Jésuites ? t. II, p. 2;j. 

2. V. Janet, 1. 1, p. 185, qui reproduit la liste des auteurs 
scolastiques cités à l'appui par Suarez, et Gierke, Jokannes 
Althusius, p. (»S. 



44 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



Cependant en France, après les désordres de la 
Ligue, l'assassinat de Henri III, l'intervention de 
l'Espagne, et l'établissement définitif de Henri IV 
sur le tronc à la suite de son abjuration, l'efferves- 
cence démocratique s'éteint pour longtemps sous 
la nécessité d'un gouvernement unitaire et auto- 
cratique. C'est en Angleterre, puis en Amérique r 
qu'il faut se transporter pour retrouver à l'œuvre 
la doctrine de la souveraineté originelle et inalié- 
nable de la communauté populaire. Elle nous 
reviendra plus tard d'Amérique, et c'est à ce titre 
que nous devons la considérer rapidement dans 
ses premières évolutions par-delà la Manche et 
l'Océan. En Angleterre, des écrivains hardis ont 
depuis longtemps déjà répandu au sujet de l'origine 
de la puissance, les doctrines les plus démocrati- 
ques. Dès 1558, JeanPoynet, évêque de Winchester, 
déclare dans son « Petit traité du pouvoir politique » 
que « rois, princes et gouverneurs tiennent leur au- 
torité du peuple : dans certains endroits et pays ils 
ont plus d'autorité et, dans d'autres moins; et dans 
quelques-uns le peuple n'a donné cette autorité à 
personne mais l'a conservée et l'exerce lui-même... 
Y a-t-il un homme assez peu raisonnable pour pré- 
tendre que ceux qui ont délégué certaines fonctions 
comme un dépôt, ne peuvent pas, lorsqu'il existe 
de justes motifs, retirer ce qu'ils ont donné?... » 
Plus tard, Buchanan dans son De jure regni apud 
Scotos exprime des opinions analogues : « Il existe 
un pacte synallagmatique entre le roi et le peuple. 
Celui qui viole ce pacte rompt le contrat. Si c'est 
le roi il perd tous les droits qu'il tirait du contrat 
et l'autre partie contractante se trouve aussi dégagée 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



45 



et libre qu'elle était avant le contrat... Un tyran 
ne possède pas une juste autorité sur son peuple... 
il est l'ennemi cle son peuple... la guerre qu'on lui 
fait est la plus juste des guerres. » Knox a encore 
soutenu contre Marie Stuart des doctrines aussi 
hardies *. 

Depuis lors, le principe du droit populaire oppo- 
sable au despotisme monarchique n'a plus été 
abandonné par les Églises indépendantes anglaises : 
Séparées, moralement, par la persécution, de la 
couronne, centre et instrument de l'orthodoxie 2 , 
animées contre les Stuarts des haines de la Bible 
contre les tyrans, les communautés religieuses 
dissidentes ont tiré cle leurs chartes particulières, 
des pactes par lesquels leur autonomie était 
régie 3 , la pensée primordiale et la forme même 
des institutions politiques telles qu'elles devaient 
plus tard devenir la règle des gouvernements, et 
où elles cherchaient, elles, une garantie d'affran- 
chissement. 

1. Voir Mignet. Hist. de Marie Stuart, t. 1, ch. n. 

2. En 1604, FEglise anglicane avait déjà, dans une assem- 
blée générale du clergé, condamné comme une erreur 
funeste l'opinion « que le pouvoir civil, la juridiction et 
l'autorité n'ont pas été établis par Dieu et ne dépendent 
pas de Dieu seul, mais découlent de la volonté désordonnée 
du peuple, résidant en elle ou dépendant du consentement 
universel. » De son côté, Jacques considérait le droit divin 
des évéques sous forme d'une succession épiscopale ininter- 
rompue depuis le commencement de l'Église chrétienne, 
jointe à l'hérédité et à la toute-puissance royale, comme les 
fondements inviolables de l'État. 

3. « C'est en vertu d'un pacte (d'un covenant), écrit John 
Cotton, que les ministres ont puissance sur le peuple des 
fidèles, et que chaque membre de la congrégation acquiert 
des droits et des devoirs à l'égard de ses collègues. » 

3. 



46 



LA SOUVERAINETÉ DU PElTuK 



Pendant la Révolution d'Angleterre, les Indépen- 
dants font un pas bien net dans cette voie. Poussés 
par leur défiance à la fois du roi et du Parlement 
dont une fraction cherchait à traiter avec la cou- 
ronne, les officiers de Cromwell veulent imposer à 
l'un comme à l'autre un pacte, un « agreement of 
the people » qui devait être approuvé par le Parle- 
ment et ensuite soumis au peuple, visant à établir 
une loi suprême placée au-dessus des atteintes du 
Parlement, limitant ses pouvoirs comme ceux du 
roi, et déclarant quels sont les droits que la nation 
se réserve à elle-même et auxquels nulle autorité ne 
saurait toucher sans crime l . « Je pense, écrivait 
un des chefs du parti, que les libertés de cette 
nation ne seront vraiment assurées que lorsque 
seront établies l'étendue des pouvoirs et des man- 
dats des représentants, et la nature des droits dont 
le peuple se réserve à lui-même l'exercice. » 

L' « agreement » ne fut pas voté par le Parlement, 
mais la doctrine générale sur laquelle il reposait 
fut proclamée par la Chambre basse, restée, depuis 
les dernières convulsions de la guerre civile, aux 
mains des Indépendants : elle déclare, au moment 
de mettre le roi en jugement que « le peuple est, 
après Dieu, la source de tout pouvoir et que les 
communes d'Angleterre, réunies en parlement, 
choisies parle peuple et chargées de le représenter 
sont le véritable souverain ». 

Quelques années avant la proclamation de la 
république d'Angleterre les « Pères pèlerins », dé- 

1. Voir Borgeaud: Établissement et révision des Constitu- 
tions, p. 10. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



47 



barqués en Amérique, s'étaient déjà liés par un 
pacte imité de leur covenant ecclésiastique et qui 
devait servir de base et de modèle aux « Pactes 
a" Etablissement » des autres colonies. Celui du Con- 
necticut, dès 1639, se transformait en véritable 
constitution, et proclamait la souveraineté de 
l'assemblée élue par le peuple. 

« Le choix des magistrats, disait Thomas Hooker, 
le pasteur des émigrés du Connecticut, appartient 
au peuple par la commission de Dieu même. Ceux 
qui ont le droit d'élire des officiers et des magistrats 
ont le droit de fixer les limites du pouvoir et de la 
fonction auxquels ils les appellent. Et ceci tout 
d'abord parce que le principe de l'autorité réside 
dans le libre consentement du peuple. » 

Un siècle et demi plus tard, après la réaction 
théocratique bien prononcée qui triompha dans la 
plupart des colonies américaines, ces doctrines se 
retrouveront pleinement épanouies dans les Décla- 
ration de droits *. En attendant cette future éclosion, 
la lutte, une lutte de plume, se poursuit en Angle- 
terre même entre le principe de la monarchie 
absolue et ceux qui combattent le système auto- 
cratique et maintiennent intact le droit primordial 
-et inaltérable des peuples à disposer d'eux-mêmes. 
De nombreux écrivains issus de la Révolution 
d'Angleterre , avocats adverses de deux thèses 
rendues vivantes par les faits, les uns défendent le 

\. On lit dans la déclaration des citoyens de Boston (1772) 
la première en date des déclarations de droits : « Lorsque 
les hommes entrent en société, c'est par consentement 
volontaire et ils ont le droit de réclamer rétablissement et 
de veiller à l'exécution des conditions et des limitations 
préalables que doit contenir un contrat primitif équitable. » 



48 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



droit des peuples de juger et de déposer leur sou- 
verain, les autres veulent placer le droit des sou- 
verains dans un domaine sacré au-dessus de toute 
atteinte populaire. Milton etSaumaise, àla suite de 
la publication de la célèbre défense posthume de 
Charles I er , YEikon Basiliké, commencent, l'un 
pour réfuter, l'autre pour soutenir la royale victime, 
une longue et retentissante polémique que d'autres 
auteurs non moins passionnés continuèrent. Au 
même moment les Niveleurs répandaient par leurs 
pamphlets les idées les plus démocratiques et abou- 
tissaient à un égalitarisme farouche. Défenseur du 
droit des souverains par des arguments qui ont 
beaucoup servi aux défenseurs des peuples, Hobbes, 
longtemps l'hôte de la France, fait, avec un grand 
éclat, rentrer le débat sur le terrain des principes. 
Conduit par sa philosophie, très positive dans son 
point de départ, à considérer l'état de guerre comme 
le véritable état de nature, Hobbes, on le sait, voit 
dans l'état de paix qui « est beaucoup plus avanta- 
geux aux hommes » le résultat d'un travail social 
bien déterminé dans son but et ses conditions. 
Ce travail social consiste dans une convention par 
laquelle chaque membre de la communauté abdi- 
que une part de ses droits sur l'universalité des 
choses pour assurer sa part limitée sur une portion 
de ces choses. Il faut à cette renonciation réciproque 
une sanction et un garant. C'est l'État à qui re- 
viendra ce rôle. L'État pour Hobbes c'est « une 
personne autorisée clans toute ses actions par un 
certain nombre d'hommes, en vertu d'un pacte ré- 
ciproque, à cette fin d'user à son gré de la puis- 
sance de tous prur assurer la paix et la défense 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



49 



commune. » Le pouvoir civil devient par cette auto- 
risation et par ce pacte le pouvoir absolu, maître 
des actes et même des croyances, car en lui trans- 
mettant leur droit, tous ont promis de ne pas lui 
résister. Cette translation du droit est irrévocable : 
car une fois l'État institué, la multitude est dissoute 
par le fait même et cesse d'exister à l'état de corps. 
Il n'y a donc pas contrat bilatéral et le souverain 
ne peut jamais être accusé d'y manquer. D'autre 
part, tout sujet qui voudrait secouer ses obligations 
vis-à-vis du souverain cesserait d'être membre de 
la communauté organisée en vue de la paix et re- 
tomberait dans les conditions de l'état de guerre 
originaire dans lequel quiconque est assez fort pour 
supprimer son adversaire peut le faire sans violer 
aucun droit [ . 

Hobbes soutenait par des arguments très éloignés 
de ceux qu'on donnait habituellement comme base 
au droit divin monarchique, les droits d'un État 
absolu représenté soit par un roi, ce qui est préfé- 

1. Dans le même sens que Hobbes, Filmer a, au xvir 3 siècle, 
soutenu le pouvoir monarchique souverain, mais par un 
raisonnement différent de celui de Hobbes, Il revient net- 
tement au pouvoir paternel, base et type de toute auto- 
rité. Adam est l'origine du pouvoir politique et a été le pre- 
mier souverain. Les différents rois de la terre se sont 
transmis héréditairement son pouvoir. « La fiction de Fil- 
mer, écrit avec justesse M. Janet, est au fond de toute 
doctrine monarchique qui ne veut pas reposer sur le con- 
sentement du peuple. Pour qu'il y ait un droit divin du 
monarque sur ses sujets, il faut que le monarque reçoive 
son pouvoir de l'hérédité... Ni la force, ni l'élection ne 
peuvent fonder un pouvoir inviolable et absolument irres- 
ponsable : vient-il de la force, la force peut le détruire, du 
peuple, celui qui l'a établi peut le renverser. Il faut donc 
que l'on assimile le pouvoir royal au pouvoir paternel : 



50 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



rabje à ses yeux, soit par un dépositaire, non héré- 
ditaire, de l'autorité sociale, tel que le Protecteur 
semblait à ce moment en incarner les attributs. Ses 
arguments devaient être vite retournés contre sa 
thèse parles défenseurs des droits de la nation. Exilé 
par la Restauration, rentré dans sa patrie après la 
Révolution de 1688, Locke, dans son Essai sur le g ou- 
vernement civil où il vise très nettement la justifica- 
tion des derniers événements, part, comme Hobbes, 
de l'état de nature, mais il ne l'entend pas au sens 
de Hobbes. Pour lui, l'état de nature n'est pas 
nécessairement l'état de guerre, c'est celui où cha- 
cun, déjà en possession de droits qui lui viennent 
de la nature, est obligé de défendre lui-même ces 
droits s'il est attaqué. La société politique ou civile 
remplace l'état de nature lorsque les particuliers 
ont remis leur droit de punir (ou de se défendre) à 
la société tout entière. Pour cela, le consentement 
commun est nécessaire : mais il n'entraîne pas l'alié- 

mais pour que ce rapprochement soit autre chose qu'une 
métaphore, on est forcé de remonter jusqu'au temps où la 
monarchie se confondait réellement avec la paternité, c'est- 
à-dire aux patriarches et enfin à Adam. » 

La théorie de Filmer a été combattue par Algernon 
Sidney qui a dirigé entre autres objections contre la théo- 
rie patriarcale, celle qui devait être reprise par Rousseau, 
à savoir que la nature émancipe même les animaux quand 
ils peuvent se suffire à eux-mêmes. « La poule quitte ses 
poussins, la vache quitte son veau, dès qu'ils sont capables 
de chercher leur nourriture... pourquoi en serait- il autre- 
ment des hommes? »... Hobbes avait d'ailleurs attaqué le 
principe du pouvoir paternel en alléguant que dans le droit 
naturel la puissance aurait dû être partagée entre les deux 
parents de l'enfant d'où dualité dans la domination, ce qui 
n'est pas possible. On sait que l'ouvrnge de Locke dans sa 
première partie est également une réfutation de Filmer. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



51 



nation complète des droits de chacun, comme l'avait 
prétendu Fauteur du Lemathan. Chacun cède ses 
droits naturels, antérieurs au droit positif, en vue 
d'un but déterminé et limité qui est d'ériger entre 
tous un arbitre impartial protecteur des droits indi- 
viduels. A ce point de vue, un monarque absolu ne 
peut être un pouvoir civil régulier, car il n'est pas 
un arbitre neutre entre ses propres intérêts et ceux 
de ses sujets vis-à-vis desquels il est à l'état de 
nature. Le consentement, origine du pacte social, 
s'exprime par la majorité : c'est une loi de néces- 
sité pratique '. Il se continue tacitement à mesure 
que de génération en génération, chaque citoyen 
arrivé à l'âge d'homme devient membre d'une com- 

1. Locke, pas plus que Rousseau ne devait le faire, ne 
s'explique nettement sur ce point. « Dès qu'un nombre 
quelconque d'individus, écrit-il, par le consentement de cha- 
cun d'eux, ont formé une communauté, ils ont fait de cette 
communauté un seul corps avec pouvoir d'agir comme un 
seul corps ce qui n'a lieu que par la volonté et la décision 
de la majorité : et ainsi chacun en vertu de son consente- 
ment se trouve obligé par la majorité... » Gomme logique, 
c'est peu rigoureux : quand l'unanimité primordiale a-t-elle 
été constatée? Locke admet qu'il n'est pas nécessaire pour 
qu'une société subsiste que chaque membre donne explici- 
tement son consentement, il suffit qu'il le donne tacitement 
en jouissant des lois du pays où il vit, en réclamant la pro- 
tection de l'État. Cela devient bien indéterminé en tant que 
contrat. 

Hobbes avait été beaucoup plus net au sujet des droits 
de la majorité : de deux choses l'une : ou le peuple tout 
entier est convenu de se soumetlre à la majorité en toutes 
choses, et dans ce cas le droit de la majorité résulte 
expressément de cette convention, ou il n'en est pas con- 
venu et, dans ce second cas, la minorité est à l'égard de la 
majorité dans l'état de nature et par conséquent dans l'état 
de guerre. La majorité doit donc user de toute la force 
qu'elle possède pour contraindre l'autre à l'obéissance. 
V. De Cive, chap. vi et Janet, t. 11, p. 162. 



52 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



munauté politique. En adhérant à sa constitution, 
il se soumet à la souveraineté de l'État, mais à une 
souveraineté limitée parles fins mêmes en vue des- 
quelles elle a été instituée. 

Au fond, Locke, fidèle à l'esprit des institutions 
et de l'histoire britanniques, visait des limitations 
très positives de l'autorité royale : il plaçait le droit 
de propriété individuelle au-dessus de toute atteinte, 
d'où le droit pour le peuple cle faire voter l'impôt 
par ses députés ; il réclamait des juges indépen- 
dants et une loi fixe suivant certains principes ; il 
réclamait encore l'indépendance de la représenta- 
tion nationale et l'interdiction pour elle de se dé- 
mettre de ses pouvoirs : toutes mesures, comme 
l'observe un remarquable écrivain anglais 1 , de 
« political expediency », de bon agencement poli- 
tique plutôt que limites théoriques de la souve- 
raineté. De même, il conservait avec certaines 
réserves la suprême sanction donnée à sa concep- 
tion sociale, le droit pour le peuple de rompre le 
contrat qui le lie au gouvernement si celui-ci a for- 
fait aux conditions mêmes du pacte, sanction indis- 
pensable pour maintenir l'indépendance du peuple 
vis-à-vis du pouvoir devenu illégitime, ce qui, histo- 
riquement, venait de se réaliser. 

Tandis que Hobbes et Locke, chacun à son point 
de vue, concluant, l'un à une abdication définitive 
du peuple, l'autre à lui contrat tacitement renou- 
velé, mais révocable, traitaient la question de la 
souveraineté en visant la justification pratique, 

1. Sir Frédéric Pollock « History of the science of poli 
tics. » Voir sur le système politique de Locke, plus bas, 
p. 110. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



53 



celui-ci du pouvoir absolu, celui-là d'un pouvoir 
limité, le débat sur l'étendue des droits primor- 
diaux du peuple s'était poursuivi sur le continent 
entre les jurisconsultes et les écrivains et devait se 
continuer jusqu'à Rousseau. 

Althusius, en Allemagne, fidèle à la tradition des 
monarchomaques de la Réforme, avait écrit: « Qui 
oserait dire que le peuple peut transférer la souve- 
raineté? C'est là un droit indivisible, incommuni- 
cable, imprescriptible à tout pouvoir... Bodin s'est 
trompé en attribuant la souveraineté aux grands et 
aux rois : c'est le droit de la société tout entière. 
C'est la société après Dieu, qui donne toute puis- 
sance légitime à ceux que nous appelons rois ou 
princes : or, quelque grand que soit le pouvoir 
d'une concession, il y en a toujours un plus grand, 
c'est le pouvoir de celui qui concède 1 ... » 

Dans un camp opposé, Grotius avait, avant Hobbes, 
apporté en faveur de l'autorité absolue des argu- 
ments qui, sous Louis XIY, furent repris par les 
partisans de l'omnipotence royale alors triom- 
phante en fait et défendue par la voix et la plume 
de Bossuet 2 . Tout en acceptant un principe de droit 

1. Polltica methodice digesta. Voir sur Althusius, Gierke, 
op. cit. Il semble que Rousseau ait eu connaissance des 
écrits cT Althusius dont d'ailleurs Bayle parle dans son 
dictionnaire : « Quelques jurisconsultes de son pays s'em- 
portent étrangement contre lui parce qu'il a soutenu que la 
souveraineté des États appartient aux peuples » (éd. de 1734) 
Rousseau {Lettres de la Montagne, VI) le cite comme s'étant 
attiré des ennemis par ses doctrines. 

2. Bossuet, tout en défendant comme « sacrés » la monar- 
chie absolue et le droit divin, les limitait par les devoirs du 
souverain envers lui-même et envers Dieu. Il voulait la royauté 
« respectant les droits du peuple, non dans le peuple qui les 



54 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



naturel antérieur au droit social, droit naturel, 
dans lequel l'égalité serait le fait de tous, l'auteur 
du Droit de paix et de guerre, avait, comme Hobbes 
devait le faire, conclu au droit pour un peuple, par 
le besoin de sécurité, d'aliéner complètement et 
irrévocablement par une sorte de consentement 
général, sa liberté « ainsi qu'il est permis à un 
homme de se rendre l'esclave d'un autre homme 
pour vivre. Un peuple se voit sur le point de périr 
et ne voit pas d'autre moyen de s'abriter. Il prend 
un maître 1 ». De toutes façons, l'aliénation peut 
être totale et définitive. Il en est comme d'une 
femme qui ne peut plus désobéir à son mari après 
s'être soumise à lui volontairement. 

Un des résultats les plus notables (quoique loin- 
tains, chronologiquement) delà thèse de Grotius, dé- 
fendue dans tout le cours du xvii e siècle par denom- 

ignore, mais dans la justice éternelle qui les constitue » 
(Faguet) et dans la tradition qui les représente. Jl rappelait 
jusqu'à un certain point l'ancienne doctrine catholique en 
disant dans la Politique tirée de V Écriture Sainte : « Pour 
bien entendre la nature de la loi, il faut remarquer que tous 
ceux qui en ont tiré parti Pont regardée dans son origine 
comme un pacte ou un traité solennel par lequel les honi-« 
mes conviennent ensemble par l'autorité des princes de ce 
qui est nécessaire pour former leur société... » Il rappelle 
encore que dans l'Histoire sacrée « Dieu assemble son peu- 
ple, leur fait à tous proposer la loi par laquelle il établis- 
sait le droit sacré et profane... Moise reçoit ce traité au nom 
de tout le peuple. Tout le peuple consent expressément au 
traité. » 

1. Grotius appuie sa théorie de nombreux exemples histo- 
riques de peuples qui se sont donnés à des tyrans. Rousseau 
devait lui faire un reproche de ce que « sa plus constante 
manière est d'établir le droit par le fait ». Il lui opposera 
cette opinion de d'Argenson que « les savantes recherches 
sur le droit public ne sont souvent que l'histoire des an- 
ciens abus ». 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



55 



breux commentateurs ou imitateurs 4 , a été de sus- 
citer à titre de réfutation et de protestation appa- 
rente, le Contrat social. Rousseau, dès le début de 
son ouvrage prétend combattre Grotius en retour- 
nant contre lui quelques-uns de ses arguments. 
« Grotius écrit-il, voulant faire sa cour à Louis XIII 
à qui son livre est dédié, n'épargne rien pour 
dépouiller les peuples de leurs droits et pour en 
revêtir les rois avec tout Fart possible. » Rous- 
seau veut démontrer que les peuples ne doivent 
pas être dépouillés de leurs droits, « même avec 
leur consentement ». Jusqu'à lui, en France, ni les 
écrivains à tendances libérales qui , même sous 
Loui XIV, ont conservé la tradition de l'ancienne 
monarchie tempérée par les Etats et par le Parle- 
ment, ni leurs successeurs sous Louis XV, n'ont 
osé reprendre dans son fondement la doctrine essen- 
tielle de la souveraineté nationale. Ni Fénelon, ni 
Vauban, ni l'abbé de Saint- Pierre n'ont visé plus 
loin qu'une monarchie modérée par de sages con- 
seils. Montesquieu même, tout en empruntant beau- 
coup à Locke, ne lui a pas pris la théorie du contrat 
considéré comme origine nécessaire du pouvoir. 
Voltaire qui, dans ses Idées républicaines (1765) 
devait définir le gouvernement civil « la volonté de 
tous exécutée par un seul, ou par plusieurs en 
vertu des lois que tous ont faites » n'a pas, avant 
l'ouvrage de Rousseau, insisté sur ce point de 
départ indispensable à la légitimité de l'autorité 
sociale. D'une part les traditions des monar chôma- 

1. Voir sur ceux-ci: «Origine et étendue de la Puissance 
royale» 1790, 3 vol. attribués àMaultrot. 



36 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



ques du xvi e siècle continués sans interruption par 
des écrivains protestants 1 , el d'autre part le retour 
général des esprits au xvm e siècle, vers l'antiquité 
classique mal comprise et présentée sous des traits 
aussi séduisants qu'inexacts par Fénelon, Saint- 
Évremond, Rollin, Mably, Montesquieu et bien 
d'autres, ce sont là les racines fondamentales du 
livre de Rousseau 2 . 

Tout en se rattachant à la doctrine des monar- 
chomaques, Rousseau sur un point capital, force et 
exagère leur thèse. Les défenseurs du pacte social 
avaient, pour la plupart, admis que le peuple pou- 
vait par contrat établir un gouvernement, sauf le 
droit de le renverser s'il gouvernait mal. L'inalié- 
nabilité du droit populaire consistait surtout dans 
la faculté de le reprendre, le cas échéant, et dans 
des circonstances qui légitimeraient cette reprise. 

1. A la suite des écrivains de la Réforme, des puritains, 
des pamphlétaires ou des philosophes nés de la Révolution 
d'Angleterre, qui ont conclu à la puissance primordiale et 
indestructible du peuple, il faut ajouter parmi les prédéces-, 
seurs et les guides immédiats de Rousseau sur ce point, 
Jurieu, qui après la révocation de l'édit de Nantes, écrivait 
dans ses « Pastorales » à ses coreligionnaires persécutés : 
« Le peuple fait les souverains et donne la souveraineté. 
Donc le peuple possède la souveraineté et la possède dans 
un degré éminent, car elle est en lui comme, dans sa 
source. » 

Reprenant la thèse du Franco-G allia, il disait encore dans 
les « Soupirs de la France esclave » (réimprimés en 1788 sous 
le titre de « Vœux d'un patriote): « Nous avons trouvé deux 
articles essentiels dans l'établissement et le cours de la 
monarchie française : la couronne élective et non succes- 
sive, et le pouvoir entre les mains des assemblées du 
peuple. » 

2. Le Contrat social a été aussi à certains égards un écrit 
de circonstance visant les démêlés du grand et du petit 
conseil de Genève qui intéressaient Rousseau à titre de 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 57 

Rousseau nie que le droit du peuple puisse être 
aliéné un seul instant, même par une convention 
expresse : de là des conséquences graves. 

« Ce fut, en réalité, dit M. Gierke,une révolution 
lorsque Rousseau raya la convention de la souve- 
raineté de la doctrine du Contrat. Ce coup ne sur- 
vint pas sans aucun précédent. Mais Rousseau le 
premier l'énonça en formules claires et démontra 
avec une inexorable logique d'après ses prémisses 
fondamentales, qu'il n'y avait ni ne pouvait y avoir 
de convention de souveraineté: que l'institution 
du gouvernement, au lieu d'un contrat, contenait 
une simple « commission » et qu'elle n'était nulle- 
ment un acte bilatéral. » C'est bien là la conclusion 
de Rousseau, mais malgré ce qu'en dit le savant 
auteurallemand, Rousseau arrive à cette conclusion 
à travers une véritable logomachie où il n'est pas 

citoyen de cette ville. Rousseau dit lui-même du Contrat 
social que « cela mènerait à de grandes vérités utiles au 
bonheur du genre humain, mais surtout à celui de sa patrie 
où il n'avait pas trouvé, dans le voyage qu'il venait d'y 
faire, les notions des lois et de la liberté assez justes ni 
assez nettes à son gré. » Cont. soc. 2 e part. IX. 

Sur les rapports du Contrat social avec la charte concédée 
à Genève en 1387 par son Prince-Archevêque Adémar Fabri 
et où Rousseau aurait pris l'idée de Tinaliénabilité de la 
liberté populaire, voir l'ouvrage de M. Vuy (Genève 1879) : 
« Origine des idé^s politiques de Rousseau » et « La politique 
de Rousseau » (Correspondant, août et septembre 1883). 

Dans la VI e lettre de la Montagne, Rousseau revient sur 
le portrait qn'il a entendu faire du Gouvernement de Genève. 
« Ce contrat primitif, cette essence de la souveraineté, cet 
empire des lois, cette tendance à l'usurpation, ces assem- 
blées périodiques, cette adresse à les ôter, cette destruction 
prochaine enfin qui menace, et que je voulais prévenir, 
n'est-ce pas, trait pour trait, l'image de votre république, 
depuis sa naissance jusqu'à ce jour? » 



58 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



aisé au lecteur de se retrouver 1 . Pour savoir si un 
peuple peut aliéner sa liberté, il faut d'abord savoir 
ce qu'est un peuple, et pour cela remonter à l'ori- 
gine du contrat de société, ce contrat primitif, «où 
chacun se donnant à tous, ne doit se donner à per- 
sonne » et où a après avoir contracté, les parties 
doivent rester aussi libres qu'auparavant », consti- 
tuant une sorte d'assemblée d'égaux, pourvus de 
droits pareils, tenus étroitement l'un envers l'autre 
et ne pouvant jamais abdiquer. Rousseau cherche 
à prouver que ce sont bien là les caractères essen- 
tiels du pacte social. Peu de lec teurs, au xviii 6 siècle, 
Font suivi dans ce raisonnement très subtil et 
souvent très confus, et la plupart ont été de suite 
aux conséquences sans s'arrêter aux prémisses; 
elles ont éclaté comme une confirmation presque pa- 
radoxale des doctrines du xvi e siècle sur l'impos- 
sibilité pour un peuple , lui-même souverain, de 
s'engager vis-à-vis d'un de ses membres. « Il n'y a 
ni ne peut y avoir nulle espèce de loi fondamentale 
obligatoire pour le corps du peuple... ce corps poli- 
tique, où le souverain qui ne tire son être que de 
la sainteté du contrat (qui lie chacun à tous, et 
tous à chacun) ne peut jamais s'obliger à rien qui 
déroge à cet acte primitif, comme d'aliéner quelque 

1. Dans une thèse récente, M. Izouleta voulu, avec beau- 
coup d'ingéniosité, rétablir l'enchaînement logique du sys- 
tème de Rousseau. Il me paraît plutôt en s'aidant de frag- 
ments de Rousseau, avoir substitué sa propre notion de la 
Cité, à celle que s'en formait l'auteur du Contrat soeiaL 
M. A. Bertrand en s'appuyant surun manuscrit de Rousseau 
(déposé à Genève et qui paraît être la première rédaction 
d'une partie du Contrat social) a mis en relief quelques- 
unes des contradictions de Fauteur. V. Compte rendu de 
Y Académie des Se. mor. et poL, juin 1891. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



59 



portion de lui-même, ou de se soumettre à un autre 
souverain. Violer l'acte par lequel il existe serait 
s'anéantir ; et ce qui n'est rien ne produit rien... » 

Au sortir d'une argumentation très chaotique 1 
les yeux du lecteur ont été frappés par les fameux 
en-tête de chapitres du Contrat sur les attributs 
de la souveraineté nationale déclarée inaliénable, 
indivisible, infaillible, suivant une ancienne termi- 

1. Elle a été résumée par Rousseau lui-même dans sa 
Vl° Lettre de la Montagne en termes plus clairs que dans le 
Contrat social. Sur les détails de cette argumentation, 
voir Janet, t. II, p. 430 et suivantes; J. Morley, Rousseau, t. II, 
chap. ni ; Bluntschli, La théorie de l'Etat. Lamartine (J.-J. 
Rousseau. Son faux Contrat social et le vrai Contrat so- 
cial, p. 135) juge ainsi la doctrine dans son ensemble : 
« Quant à la souveraineté, Rousseau la place, la déplace 
métaphysiquement ici ou là, dans un labyrinthe d'ab- 
stractions, et lui suppose des qualités tellement abstraites 
tellement contradictoires, qu'on ne sait plus à qui il faut 
obéir et contre qui il faut se révolter. Tout en la déclarant 
indivisible, il la divise en cinq ou six pouvoirs pondérés, 
fondés sur des conventions supérieures à toute convention, 
collective, individuelle, existant parce qu'elle existe, n'exis- 
tant qu'en un point de temps métaphysique, que la volonté 
unanime doit renouveler à chaque expiration, déléguée, 
non déléguée, représentative et ne pouvant être représentée, 
véritable Babel d'idées, confusion de langues qui ressemble 
à ces théologies du moyen âge où Dieu s'évapore dans les 
définitions scolastiques. La souveraineté du peuple de Rous- 
seau flotte sans titre, sans base, sans organe, comme un de 
ces nuages dans le vide auquel l'imaginalion ivre de méta- 
physique peut donner la forme et la couleur qui lui con- 
viennent. » 

Rousseau avait dit d'ailleurs lui-même: « Ceux qui se 
vantent d'entendre le Contrat social tout entier sont plus 
habiles que moi. » Dans le cours même de son ouvrage il 
semble plusieurs fois s'apercevoir de ses contradictions ou 
de son obscurité : « Lecteurs attentifs, ne vous pressez pas, 
je vous prie, de m'accuser ici de contradiction... Toutes mes 
idées se tiennent, mais je ne saurais les exposer toutes à la 
à la fois », etc. 



60 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



nologié , formules dogmatiques lapidaires dont 
l'esprit public s'est vite emparé pour y incarner 
des aspirations ou des protestations devenues 
mûres pour éclater 1 . Laissant là des raisonnements 
dont une analyse, un peu rigoureuse, aurait cons- 
taté les lacunes 2 , on a opposé symétriquement à 

1. L'idée de l'égalité est si répandue au xvm e siècle qu'on 
la trouve à l'état d'axiome même dans un écrivain comme 
Grimm qui la combat en tant que base des institutions : 
« Si les lois de la société ne sont pas opposées à celles de 
la nature, elles n'en sont pas moins très différentes. Les 
idées qui tiennent à la propriété se concilieront toujours 
difficilement avec celles de l'ordre primitif, où tous les biens 
étaient en commun. Toute idée d'obligation blessera toujours 
plus ou moins l'idée que nous avons de la liberté naturelle. 
L'inégalité des conditions étonnera toujours le sentiment 
qui dit que nous naissons égaux. » Grimm, Lettres 27, 
28 avril 177G. 

Montesquieu lui-même avait dit: « Dans l'état de la 
nature les hommes naissent bien dan.-? l'égalité, mais ils 
n'y sauraient rester: la société la leur ferait perdre et ils 
ne reviennent égaux que par les lois. » — (Esprit des Lois. 
L. VIII, ch. m). 

L'égalité de nature est encore .aujourd'hui le principal 
argument sur lequel un Henri George s'appuie pour récla-. 
mer le droit de tous à la propriété de la terre : 

« Tous créatures du bon Dieu, tous ayant même droit du 
fait de la Providence à vivre leur vie et à satisfaire leurs 
besoins, tous ont même droit à user de la terre et tout 
arrangement empêchant cet usage de la terre pour tous 
est moralement mauvais. » (Lettre ouverte au Pape Léon XIII 
sur la condition des ouvriers, page 23 de la traduction 
française). 

Au fond de l'égalité on retrouve toujours l'idée de la 
paternité divine, image projetée en quelque sorte au ciel 
de la paternité terrestre et la fraternité des enfants de 
Dieu, ayant par suite les mêmes droits. 

2. Une de ces lacunes les plus saillantes c'est le défaut 
de justification de la substitution faite par l'auteur, à 
l'exemple de Locke, de la volonté générale, traduite par la 
pluralité, à la notion de souveraineté. Rousseau a entrevu 
la difficulté de cette substitution, car il dit en passant : 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE Gl 



des formules antagonistes devenues célèbres où 
s'était incarné le principe du pouvoir absolu, des de- 
vises qui consacraient l'indépendance des peuples. 
En sa fièvre d'émancipation, le xvm e siècle finissant, 
a trouvé là desjuslifîcations ou des encouragements 
retentissants qui l'ont animé au combat; mais 

« S'il n'y avait point de convention antérieure, où serait, 
à moins que l'élection ne fût unanime, l'obligation pour le 
petit nombre de se soumettre au choix du grand ? La loi 
de la pluralité des suffrages est elle-même un établisse- 
ment de convention et suppose au moins une fois, l'unani- 
mité. » Mais où et quand cette unanimité s'est-elle produite ? 
Rousseau suppose qu'elle a eu lieu lors de l'association civile 
« qui est l'acte du monde le plus volontaire ». (Cet acte 
volontaire résulte de la résidence : habiter le territoire c'est 
se soumettre à la souveraineté) Ceci admis — (mais non 
prouvé) — le reste s'en déduit. La pluralité fait la loi. 

a Pour qu'une volonté soit générale , lit-on dans une 
note, il n'est pas toujours nécessaire qu'elle soit unanime, 
mais il est nécessaire que toutes les voix soient comptées... 
toute exclusion formelle rompt la généralité .. » C'est une 
simple opinion et qui ne résout pas la question de savoir 
comment en principe la majorité peut se substituer à l'una- 
nimité. « La voix du plus grand nombre, dit encore Rous- 
seau (L. IV, chap. n) oblige toujours tous les autres. C'est 
unesuite du contrat même... Mais on demande comment un 
homme peut être libre et forcé de se conformera des volon- 
tés qui ne sont pas les siennes; je réponds que la question 
est mal posée. Quani on propose une loi dans les assem- 
blées du peuple, ce qu'on leur demande n'est *pa's préci- 
sément si elles approuvent la proposition ou si elles la 
rejettent, mais si elle est conforme ou non à la volonté géné- 
rale qui est la leur. Chacun en donnant son suffrage dit 
son avis là-dessus, et du calcul des voix se tire la déclara- 
tion de la volonté générale. Quand donc l'avis contraire au 
mien l'emporte, cela ne prouve autre chose, sinon que je 
m'étais trompé et ce que j'estimais être la volonté générale 
ne l'était pas. Si mon avis particulier l'eût emporté, f aurais 
fait autre chose que ce que f avais voulu; c'est alors que je 
n'aurais pas été libre. » C'est peu clair, aussi bien que ceci : 
a II y a souvent bien de la différence entre la volonté 
de tous et la volonté générale. Celle-ci ne regarde que 

eug. d'eiciital. 4 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



aveuglé par leur éclat, il a voulu, sans un suffisant 
discernement, appliquer littéralement h la gestion 
de la chose publique des aphorismes qui n'étaient 
bons que comme armes de guerre contre un pou- 
voir monarchique sans contrôle. 

Les considérations subtiles, complexes, contra- 
dictoires de Rousseau sur la souveraineté nationale, 
qui au fond, et de l'aveu même de Rousseau, abou- 
tissent de toutes parts, en bonne logique, à des im- 
possibilités, aussi bien à l'impossibilité de la démo- 
cratie et de la foule légiférante, qu'à celle de la 
monarchie absolue ou représentative, se sont, grâce 
à quelques propositions tranchantes, transformées 
dans la plupart des esprits, en l'idée simpliste, 
devant laquelle l'auteur lui-même, tout en la pré- 
sentant comme une conséquence logique de sa 
thèse, s'est plus d'une fois dérobé, (comme d'ail- 

l'intérêt commun, l'autre regarde l'intérêt privé et n'est 
qu'une somme de volontés particulières. Mais ôtez de ces 
mêmes volontés les plus et les moins qui s entre-détruisent : 
reste pour somme des différences la volonté générale. » Quelle 
logomachie ! 

Rousseau avait été plus exact en laissant échapper la 
réflexion rappelée plus haut: « La loi de la pluraritè des 
suffrages est elle-même un établissement de convention ». 
La meilleure preuve que ce n'est, en effet, qu'une conveti 
tion, c'est que lui-même admet des règles de majorité 
différente suivant les cas : « Entre l'unanimité et l'égalité 
il y a plusieurs partages inégaux à chacun desquels on 
peut fixer le nombre proportionnel des suffrages. Plus les 
délibérations sont graves et imposantes, plus l'avis qui 
l'emporte doit s'approcher de l'unanimité, plus l'affaire 
agitée exige de célérité, plus on doit mesurer la différence 
prescrite entre le partage des avis; dans les délibérations 
qu'il faut terminer sur-le-champ, l'excédent d'une seule 
voix doit suffire.... La première de ces maximes paraît plus 
convenable aux lois, et la seconde aux affaires. » 



ÊA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



63 



leurs devant bien d'autres conséquences de ses 
raisonnements) : que la source toujours agissante de 
tous les pouvoirs ne pouvant s'aliéner, la souverai- 
neté nationale doit et ne peut pas, en principe, ne 
pas se régir elle-même directement. De là, comme 
corollaire logique, la condamnation d'abord de la 
monarchie, même tempérée, puis des régimes repré-' 
sentatifs en général. L'organisation d'un tel gouver- 
nement, véritable but de l'argumentation de Locke, 
devenait pour la plupart des lecteurs du Contrat 
social une concession regrettable faite à des néces- 
sités politiques, résultant de la simple impossi- 
bilité matérielle de faire délibérer simultanément, 
et comme à jet continu, les grandes masses démocra- 
tiques modernes *. Au lieu d'être l'essence même de 

1. Et encore Rousseau laisse-t-il entrevoir que l'obstacle 
du nombre n'est pas si insurmontable qu'il en a l'air. « Le 
peuple assemblé! dira-t-on, quelle chimère! C'est une chi- 
mère aujourd'hui, mais ce n'eu était pas une il y a deux 
mille ans... Les bornes du possible, dans les choses morales, 
sont moins étroites que nous ne pensons : ce sont nos fai- 
blesses, nos vices, nos préjugés qui les rétrécissent. Par ce 
qui s'est l'ait, considérons ce qui peut se faire. Je ne par- 
lerai pas des anciennes républiques de la Grèce; mais la 
République romaine était, ce me semble, un grand État, et 
la ville de Rome une grande ville. Le dernier cens donne 
dans Rome 400,000 citoyens portant armes, et le dernier 
dénombrement de l'empire plus de 4 millions de citoyens, 
sans compter les sujets, les étrangers, les femmes, les en- 
fants, les esclaves... Cependant il se passait peu de semaines 
que le peuple fût assemblé, et môme plusieurs fois. Non 
seulement il exerçait les droits de la souveraineté, mais une 
partie de ceux du gouvernement... Tout ce peuple était sur 
la place publique, presque aussi souvent magistrat que 
citoyen... La plupart des anciens gouvernements même 
monarchiques, tels que ceux des Macédoniens et des 
Francs avaient de semblables conseils... de l'existant au 
possible, La conséquence me paraît bonne. » Et pourtant, 



64 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



la souveraineté nationale organisée et appliquée, 
dans des conditions propres à lui permettre d'exister, 
la représentation restait contraire au principe essen- 
tiel de la démocratie. Rousseau appelait le gouver- 
nement représentatif «une aristocratie élective ». Il 
disait: « La souveraineté ne peut être représentée : 
dès qu'il est représenté, le peuple n'est plus libre. 
Les députés du peuple ne peuvent ni ne doivent 
être ses représentants : ils ne sont que ses commis- 
saires : ils ne peuvent rien conclure définitivement 1 . » 

on le sait, Rousseau voulait de petits États reliés par un 
principe confédératif. « J'ai travaillé pour ma patrie et 
pour les petits États constitués comme elle, afin d'arrêter 
s'il était possible, le progrès de leur marche vers la per- 
fection de la société et la détérioration de l'e>pèce. » 
(3 e dialogue) — « Grandeur des nations, étendue des Etats, 
première et principale source des malheurs du genre hu- 
main... (Gouvernement de la Pologne, ch. v) ». Quand on se 
heurte à certaines contradictions de Rousseau, il faut se rap- 
peler ce que Hume disait de lui et que rapporte Burke dans 
ses Réflexion'} sur la Révolution » : « M. Hume m'a dit qu'il 
tenait de Rousseau lui-même le secret de ses principes de 
composition. Cet observateur fin, quoique bizarre, avait ob- 
servé que pour frapper et intéresser le public, il fallait du 
merveilleux, que depuis longtemps la mythologie des faux 
dieux avait perdu son effet, que les géants, les magiciens, 
les fées et les héros de romans avaient épuisé la portion de 
crédulité qui appartenait à leur siècle : que maintenant un 
écrivain n'avait plus d'autre merveilleux à employer que 
celui du paradoxe et qu'on en pourrait tirer un plus grand 
parti qu'autrefois. » 

1. a Le peuple anglais pense être libre : il se trompe fort, 
il ne l'est que durant l'élection des membres du Parlement 
Sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n'est rien. » Il disait 
encore : « A l'instant que le peuple est légitimement 
assemblé en corps souverain, toute juridiction du gouver- 
nement cesse, la puissance exécutive est suspendue et la 
personne du dernier citoyen est aussi sacrée et inviolable 
que celle du premier magistrat, parce que où se trouve le 
représenté, il n'y a plus de représentants. » Voir la réfuta- 
tion par Voltaire : (Politique et Législation, XXXII). 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



65 



On devait bientôt, en conclure dans la pratique que 
moins le gouvernement était soustrail au nombre, 
dépositaire et organe de la volonté générale, moins 
on s'éloignait des véritables principes de tout gou- 
vernement légitime. Rousseau aveuglait le lecteur 
par avance, à l'aide d'un sophisme, sur les dangers 
pouvant résulter de cette omnipotence de la majo- 
rité, même ignorante, inculte, aveuglée par le besoin 
ou la passion : « Le souverain, dit-il, n'étant formé 
que des particuliers qui le composent, n'a ni ne 
peut avoir d'intérêt contraire au leur, et par consé- 
quent la puissance souveraine n'a nul besoin de 
garant envers les sujets parce qu'il est impossible 
que le corps veuille nuire à tous ses membres, et 
nous verrons ci-après qu'il ne peut nuire à aucun 
en particulier... Le souverain, par cela seul qu'il 
est, est toujours ce qu'il doit être 1 . » C'était une 
nouvelle façon de proclamer le « Vox populi, vox 
Ùei ». L'infaillibilité, comprenant les matières de 

(1) Ce qui n'empêche pas Rousseau de reconnaître que 
« si on ne corrompt le peuple, souvent on le trompe, et 
c'est alors qu'il paraît vouloir ce qui est mal... On veut tou- 
jours son bien, mais on ne le fait pas toujours. » Et aussi : 
« Gomment une multitude aveugle, qui souvent ne sait ce 
qu'elle veut, parce qu'elle sait rarement ce qui lui est bon, 
exécuterait-elle d'elle-même une entreprise aussi grande, 
aussi difficile qu'un système de législation ! » (liv. II, ch. vi). 
On sait que dans ce chapitre, Rousseau présente le législa- 
teur comme une sorte d'être divin, qui s'impose au peuple 
par le prestige du génie et de l'autorité naturelle... « La 
grande âme du législateur est le vrai miracle qui doit 
prouver sa mission... etc. » Se rappeler aussi le passage 
célèbre : « A prendre le terme dans la rigueur de l'accep- 
tion, il n'a jamais existé de véritable démocratie, et il n'en 
existera jamais. Il est contre Tordre naturel que le grand 
nombre gouverne et que le petit soit ouverné. » 



60 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



croyance et de conscience aussi bien que les faits 
de la vie civile, passait d'un être privilégié ou d'un 
corps aristocratique investi de la toute-puissance à 
la masse ténébreuse et inconsciente, sous prétexte 
qu'elle ne pouvait pas avoir d'intérêts contre elle- 
même, nouveau souverain qui, armé d'un pouvoir 
despotique, allait avoir son orgueil d'omnipotence 
et de zélés flatteurs de sa majesté i . 

Au lieu de rester un arrangement politique, une 
forme de gouvernement pratique avec ses avan- 
tages et ses dangers, propre à être retenue par des 
contre-poids et munie d'organes complémentaires, 
au besoin issus d'un principe différent, comme ces 
gouvernements modérés ou tempérés qu'Aristote et 
avec lui l'antiquité en général proclamaient les 
meilleurs des gouvernements, retenue et réfrénée 
vis-à-vis d'elle-même par son caractère d'agence- 
ment social essentiellement contingent et perfec- 
tible, la démocratie, attribuant à chaque individu 
une part égale de droits et de puissance, devenait 
un dogme de droit naturel, inattaquable dans son 
essence, inflexible dans son application, # et si on 
avait été jusqu'au bout de l'argumentation de 

1. Aristote avait dit (Politique, 1. IV, ch. iv) : « Dès que le 
peuple est monarque, il prétend agir en monarque ; il se fait 
despote et accueille bientôt les flatteurs : cette démocratie 
est, dans son genre, ce que la tyrannie est à la royauté. 
De part et d'autre, mêmes vices, même oppression des bons 
citoyens... Le démagogue et le flatteur ont une ressemblance 
frappante. Tous deux jouissent d'un crédit sans borne, l'un 
sur le tyran, l'autre sur le peuple; les démagogues... rappor- 
tent tout au peuple... car leur puissance ne peut que gagner 
à la souveraineté du peuple dont ils disposent eux-mêmes 
souverainement, par la confiance qu'ils ont su lui surpren- 
dre.» 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



87 



Rousseau (qui lui-même l'abandonnait à mi-che- 
min) 4 , impraticable dans la réalité des hommes et 
des choses. 

IV 

Tel devait être, vers le milieu du xvm ft siècle 
l'aboutissant extrême de l'évolution de l'idée de 
souveraineté de lacommunauté, évolution àlaquelle 
— entre Aristote qui avait posé le problème général 
de la souveraineté dans les termes les plus satis- 
faisants pour l'esprit, et Rousseau qui a, comme 
sciemment, poussé le principe de la souveraineté 
du peuple à l'absurde — ont contribué les mobiles 
intellectuels et les intérêts positifs les plus variés, 
véritable mêlée d'abstractions philosophiques 

1. On sait que dans son Gouvernement de Pologne, Rous- 
seau est fort loin d'appliquer les théories du Contrat social, 
et que dans ce dernier ouvrage même il admet bien des 
atténuations pratiques à sa doctrine. Il y parvient surtout 
par la distinction qu'il établit entre les gouvernements pris 
dans le sens d'exécutifs et la souveraineté. « On a beaueoup 
discuté de tous temps sur la meilleure forme des gouverne- 
ments sans con?idérer que chacune d'elles est la meilleure 
en certains cas et la pire en d'autres. Gomment compter la 
multitude des circonstances qui peuvent fournir des excep- 
tions?... Quand on demande quel est le meilleur des gouver- 
nements on fait une question insoluble, comme indéter- 
minée, ou si l'on veut, elle a autant de solutions qu'il y a 
de combinaisons possibles dans les positions absolues et 
relatives des peuples... » 11 écrivait à d'Alembert : « L'homme 
est un je l'avoue, mais l'homme modifié par les religions, 
par les gouvernements, les lois, les coutumes, les préjugés, 
les climats, devient si différent de lui-même qu'il ne faut 
pas chercher parmi nous ce qui est bien aux hommes en 
général, mais ce qui leur est bon dans tel temps ou dans tel 
pays 



68 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



mises au service de causes politiques ou d'ambi- 
tions très réalistes. Les partisans de la Monarchie 
ou ceux de l'Église étaient simples dans leurs 
visées, et si les arguments allégués en faveur de 
leurs prétentions se trouvaient d'apparence com- 
plexe, c'était en quelque sorte par luxe d'érudition 
ou de discussion. Le but poursuivi était bien tan- 
gible et avait d'ailleurs existé ou existait sous une 
forme sensible et réelle : le pouvoir absolu. Plus 
tard le recours à la souveraineté indestmctible de 
la nation, pour combattre les mauvais gouverne- 
ments, avait également porté des fruits immédiats 
et directs. Le libéralisme et les principes constitu- 
tionnels devaient en naître tout naturellement. Au 
contraire, la démocratie directe visée par Rousseau, 
sous le nom de souveraineté clu peuple, bien qu'il 
cherchât à la déduire logiquement et comme une 
conséquence nécessaire, de quelques principes pri- 
mordiaux, ne pouvait, dans l'application, être une 
chosesimple. Une souveraineté populaire s'exerçant 
dans les conditions qu'il avait définies, n'était, lui- 
même le savait et le disait, qu'un fantôme. Pour 
lui donner la vie il fallait autre chose que les dé- 
ductions du Contrat social. 

Aussi, même depuis qu'elle s'est répandue par- 
tout avec l'empreinte profonde des idées de Rous- 
seau, l'influence de la doctrine de la souveraineté 
du peuple n'a-t-elle pas été semblable dans les 
différents pays. L'évolution historique des nations, 
se poursuit sous les systèmes philosophiques ; elle 
reçoit certainement de ceux-ci quelque impulsion 
ou en subit quelque dérivation, mais elle maintient, 
malgré tout, sa direction générale, conforme aux 



LA SOUVESAINETÉ DU PEUPLE 



69 



grands courants du passé, aux grands intérêts 
positifs si bien entrevus par Montesquieu et l'école 
historique moderne, comme servant d'assises fon- 
damentales à l'organisation sociale des nations *. 
En Angleterre, où la royauté d'abord toute-puis- 
sante a trouvé en face d'elle des groupes assez 
forts pour lui imposer un pacte et la main- 
tenir dans les limites de ce pacte 2 , l'idée de sou- 
veraineté du peuple, quoiqu'elle ait été formulée 
dans ce pays avec la netteté que nous avons rappelée 
pour justifier la résistance de la nation à la monar- 
chie absolue et des Églises à l'orthodoxie, s'est 
vue tempérée par des traditions et des habitudes 
anciennes et puissantes. La révolution accomplie, 
elle est rentrée pour longtemps au second rang des 
préoccupations nationales, s'effaçant derrière 
Tidée traditionnelle de droits politiques bien for- 
mulés, résultant d'un véritable contrat entre puis- 
sances historiques, contrat qu'il s'agissait de dé- 

1. « L'erreur principale, écrit M. de Ghambrun [Droits et 
libertés aux Etats-Unis, p. 354) a été de se figurer dans tous 
les pays la souveraineté du peuple comme une sorte de 
principe unique, immuable et toujours le même... elle s'est 
acco'mmodée de toutes les institutions les plus différentes, 
les plus opposées. » 

2. M. Boutmy dans son Développement de la Constitution 
anglaises exposé avec une admirable précision les couditions 
particulières grâce auxquelles « la liberté politique est née 
d'aussi bonne heure en Angleterre et y a revêtu sa l'orme 
la plus parfaite: un parlement national, alors que les autres 
pays élaboraient péniblement le mécanisme grossier et 
compliqué des États généraux et des États provinciaux. » 
Pour cela il a fallu tout d'abord, comme conséquences de 
la conquête normande « un roi fort, un baronnage faible, 
un royaume homogène » puis, par réaction contre les abus 
de pouvoir du « roi fort » l'union du haut baronnage en 
vue du contrôle et même « de partager le pouvoir dont il 



70 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



fendre et de sauvegarder ; ou derrière ces prin- 
cipes d'utilitarisme politique, d' « expediency » qui 
sont entrés profondément dans le tempérament 
anglais et que l'horreur et l'effroi de la Révolution 
et du jacobinisme français y ont encore développés, 
principes et habitudes qui, tant que le courant dé- 
mocratique n'aura pas, là comme ailleurs, emporté, 
en les ravageant, les anciennes influences, devront y 
tempérer de beaucoup d'empirisme les principes 
absolus et faire planer ridée d'un développement 
progressif et expérimental au-dessus cle la logique 
apparente du radicalisme. 

L'idée de la souveraineté populaire, dans sa 
généralité dogmatique, devait jouer un rôle plus 
essentiel et plus immédiat dans les pays où, comme 
en France, la monarchie absolue s 'étant victorieu- 
sement implantée, il fallait pour l'ébranler un prin- 
cipe de puissance supérieur à l'autorité royale : 
ou bien dans ceux où, comme en Amérique, la 

paraît inévitable que chacun dépende » union qui aboutit à 
la grande Charte et à la constitution du Parlement dès Je 
x[v° siècle. — Voir aussi la préface de la traduction de 
Y Histoire cl Angleterre de Green, préface due à M. G. Monod, 
et qui aboutit aux mêmes conclusions que M. Boutmy. — 
Delolme avait déjà dit : » C'est à cette différence dans la 
constitution originelle de la France et de l'Angleterre, 
c'est-à-dire dans la puissance originelle de leurs vo\< qu'il 
faut attribuer la différence, si peu analogue à ses causes, 
de leur constitution actuelle. C'est elle qui donne la solu- 
tion d'un problème qui, je l'avoue, m'a longtemps peiné, 
et qui explique pourquoi, de deux peuples limitrophes, 
presque sous le même climat, et ayant une origine com- 
mune, l'un a atteint le comble de la liberté, l'autre sest 
successivement assujetti sous la monarchie la plus absolue... 
Ce fut l'immense pouvoir du roi qui rendit l'Angleterre 
libre, parce que ce fut cette immensité même qui y fit 
naître l'esprit d'union et de résistance rai-onnée. » 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



71 



future fédération, d'abord réduite en fractions 
vassales d'une dynastie étrangère et voulant con- 
stituer son autonomie, devait, pour opérer la sépa- 
ration, invoquer un droit intérieur souverain 
auquel le droit dynastique fût subordonné : — 
puis pour s'ériger en nation fédérative, se fonder 
sur un principe d'organisation supérieur aux pré- 
tentions des États particuliers qui formaient les 
éléments de la confédération. Dans ces deux 
derniers cas, la souveraineté populaire a encore, 
vu la diversité des points de départ, porté des 
fruits différents. Venu d'Angleterre en Amérique 
avec les Puritains et plus tard avec les doctrines 
de Locke, puis revenu d'Amérique en France sous 
la forme des Déclarations des Droits, le principe 
s'est adapté à des situations politiques et sociales 
dissemblables et les régimes qui en sont résultés 
sont dissemblables également. 

En Amérique, la souveraineté de la nation, 
déduite des principes de liberté individuelle, reli- 
gieuse et politique, chère aux Anglo-Saxons, prin- 
cipes qui sont depuis longtemps la base de leur his- 
toire, a été d'abord invoquée, à la fois, comme cause 
et comme justification de la sécession d'avec la mé- 
tropole. Pour établir le droit de la nouvelle collec- 
tivité, il fallait bien le chercher dans un principe de 
consentement des citoyens, supérieur au droit 
dynastique et héréditaire, hostile à la nouvelle 
formation. C'est à ce besoin de définition du droit 
d'un peuple à constituer lui-même l'autorité qui le 
régira, que répondent les Déclarations des Droits 1 . 

I. Celles-ci, on le sait, figurent dès le début dans la cons- 
titution des principaux États qui devaient former la pre- 



12 



LA SOUVERAINETE DU PEUPLE 



C'est pour le constater et l'établir que le préambule 
de la déclaration d'indépendance (1774) proclame 
que « tous les hommes ont été créés égaux et ont 
été doués par le Créateur de certains droits inalié- 
nables. — Pour s'assurer la jouissance de ces droits, 
les hommes ont établi parmi eux des gouverne- 
ments dont la juste autorité émane du consente- 
ment des gouvernés. — Toutes les fois qu'une forme 
de gouvernement quelconque est destructive des 
fins pour lesquelles elle a été établie, le peuple a le 
droit et la charge de l'abolir. » Le consentement 
du peuple, nécessaire a la sécession, l'était égale- 
ment à la constitution d'un nouveau gouvernement, 
dans les conditions où se trouvaient les États 
fédérés. « Considérant, dit le décret du 15 mai 1776, 
qu'il est nécessaire que l'exercice de toute espèce 
d'autorité au nom de la couronne d'Angleterre soit 
absolument supprimé et que les pouvoirs du gou- 
vernement soient exercés de par l'autorité du 
peuple de ces colonies... en conséquence, il est 
arrêté... » L'absence d'un autre souverain avait 
nécessairement abouti à la souveraineté de la com- 
munauté sécessionniste qui devait dans son propre 
sein organiser un pouvoir central 1 . Cette souverai- 

mière fédération. It est à remarquer que la constitution 
revisée de plusieurs États a conservé ces déclarations (voir 
entre autre> la Constitution de la Pennsylvanie (1873) et cela 
dans les termes généraux qu'on a tant reprochés à notre 
déclaration de 1789. Voir sur ce sujet Boutmy, et Jauet, op. 
cit. Introduction. Ces deux auteurs ne sont pas d'accord 
sur le caractère des amendements ajoutés à la Constitution 
de 1787, mais le doute ne peut pas exister sur celui des 
Déclarations de droits des constitutions d'États. 

1. « Les colonies d'Amérique, écrit M. de Chambrun, ont 
été pendant le xvi c , le xvn 9 et le xvm e siècles des posses- 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



73 



neté du corps collectif a encore, dès le début de 
l'indépendance, été le fondement nécessaire de la 
limitation imposée par les constitutions aux pou- 
voirs organisés soit dans chaque État, soit dans la 
fédération. Le peuple a été censé déléguer ce qu'il 
lui a paru bon de déléguer de sa puissance à 
chaque organe de gouvernement, et a réglé les 
conditions dans lesquelles il opérait et limitait 
cette délégation. Le pouvoir judiciaire, doué d'une 
indépendance presque complète dans sa plus haute 
incarnation, la Cour suprême, a été chargé de 
pourvoir, sans appel, à ce que les empiétements 
d'un corps sur l'autre fussent réprimés, à juger 
même de la consùtutionnalité des actes des pou- 
voirs publics. Il en est résulté ce principe, général 
aux États-Unis, que tout ce qui n'est pas permis 
expressément par la Constitution ou les lois aux 
pouvoirs locaux ou fédéraux, leur est interdit. Les 
tribunaux sont les garants du droit individuel 
contre l'État, du droit fédéral contre les États, 
et vice versa. De cette façon, la souveraineté du 
peuple a été aux États-Unis au moins autant un 
agent d'organisation politique qu'une source de 
prétentions égalitaires parmi les citoyens. Il fallait 

sions de la couronne appartenant au roi en vertu de son titre 
féodal, et colonisées, gouvernées par lui en dehors et sans 
contrôle du Parlement... L'idée féodale pure de souveraineté 
et de propriété s'est maintenue ici daus presque toute sa 
plénitude... Il est aisé devoir que du moment où les insti- 
tutions de la couronne britannique étaient mises d'un coup 
à néant, il ne restait plus dans les treize colonies mainte- 
nant en armes, qu'un seul corps d'hommes libres, à présent 
devenus maîtres : que par conséquent, tout pouvoir devait 
nécessairement venir d'eux. » (Droits et libellés aux États- 
Unis, p. 58.) 

euo. d'eichtal. 5 



74 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



la souveraineté nationale aussi bien pour échap- 
per à la domination de la Métropole, que pour 
agencer la fédération, balancer les États, les pou- 
voirs locaux, les droits et devoirs de chaque élé- 
ment particulariste : la conséquence égalitaire 
individuelle n'a été qu'indirecte. On a vu subsister 
à coté Tun de l'autre et dans une sorte d'isolement 
réciproque qui n'est pas sans danger, même en 
Amérique, un pouvoir exécutif central, élu, res- 
ponsable devant le pays'; une autorité judiciaire 
suprême respectée, et indépendante, dans une 
large mesure, de l'élection politique'; une Chambre 
issue du suffrage populaire, limitée dans ses attri- 
butions, et qui a laissé une grande part d'influence, 
soit aux deux pouvoirs que nous, venons d'indi- 
quer, soit au Sénat, né d'un suffrage particulier. 

La conséquence égalitaire a été, par contre, pré- 
dominante en France. Le césarisme romain, auquel 
nous rattachent tant de liens directs, a été longtemps 
comme l'incarnation terrestre de cette sorte de Pro- 
vidence paternelle, conçue à l'instar de la paternité 
familiale, chargée de diriger souverainement et de 
régler sans contrôle l'existence des enfants nés 
d'un même père, dont la Bible devait, de son côté, 
fournir par tant d'exemples, l'image sacrée à notre 
foi. La monarchie occidentale a repris comme 
l'empire oriental et comme la papauté, ces antiques 
traditions. Le droit divin dynastique s'est modelé 
à la fois sur les précédents de Rome et de la Bible. 
A travers les vicissitudes de la formation de notre 
unité nationale et territoriale, qui rendaient néces- 
saire un pouvoir central dominant, s'élevant sur 
les ruines d'une féodalité tout d'abord menaçante 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



75 



et peu à peu écrasée, arrêtant les empiétements 
de Rome, en déclarant qu' «il ne relève que de 
Dieu et de lui-même », révolution de la royauté a 
abouti à la monarchie absolue de Louis XI, de 
François I ep , de Henri IV et de Louis XIV, qui a 
paru définitivement, après bien des résistances, tout 
niveler sous elle et ériger en dogme la souveraineté 
royale sans contre-poids. Le jour vint où la royauté 
devait, minée par ses propres excès, s'effondrer 
sous les attaques du rationalisme. Celui-ci ramassa 
contre elle toutes les armes. Celle de la souveraineté 
de la nation ne pouvait lui échapper. Le principe en 
avait rempli les conflits de l'Église et de la royauté. 
Seulement, au lieu de rester une protestation 
contre la souveraineté monarchique dont elle au- 
rait dû être la négation et comme la réfutation, la 
souveraineté nationale a pris par sa parenté de 
forme et comme de visage avec la souveraineté de 
droit divin, une signification positive qui, bien que 
difficile à élucider rationnellement, a prévalu dans 
des esprits imbus d'idées et d'habitudes monar- 
chiques. Le rationalisme, retournant contre la 
souveraineté monarchique ses attributs, lui sub- 
stitua peu à peu, emporté par les ardeurs de la 
lutte, les droits de la souveraineté populaire 
absolue, comme l'Église avait cherché à supplanter 
l'autorité impériale par la sienne. Dans la crise qui 
emporta la monarchie, les attributs furent transfé- 
rés de l'une des conceptions de la souveraineté à 
Vautre, sans souci de la différence des situations. 
L'ancien souverain disparut, nais non l'étendue ni 
la définition de ses pouvoirs. Ces pouvoirs se trou- 
vèrent fractionnés en un très grand nombre de 



76 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



mains au lieu d'être concentrés en un bras unique, 
et les possesseurs furent réduits à une part minus- 
cule de souveraineté individuelle, petits souverains 
dont rémiettement de pouvoir ne diminuait pas 
l'orgueil d'avoir cessé d'être sujets pour recevoir, 
fût-ce en apparence, une parcelle de puissance su- 
prême destinée en s'agglomérant à d'autres, à écra- 
ser les minorités sous le poids de la majorité, ou 
simplement la partie la plus tranquille, la plus 
modérée ou la plus passive de la population sous 
l'oppression des factions violentes. On sait avec 
quelle facilité ce nouveau sens de la souveraineté 
nationale l'emporta dès les premiers jours de la 
Révolution, dans beaucoup de cerveaux, sur le 
sens tout relatif et comme de protestation où 
elle avait d'abord été acceptée et employée par 
les esprits libéraux. Là où les premiers consti- 
tuants avaient voulu constater solennellement, en 
inscrivant la souveraineté nationale dans la charte 
de la Nation, que le pouvoir supérieur, le droit de 
faire la loi, définitif, irrévocable, inaliénable, dans 
sa totalité ou ses parties, ce qui est la véritable 
souveraineté au sens ancien, ne peut légitimement 
appartenir avec les mêmes épithètes à aucun 
membre ni à aucun groupement de membres du 
corps social, ni par droit de naissance ni par droit 
de conquête, ni par une aliénation définitive, même 
volontaire de la part du peuple, et que si un groupe 
ou un individu s'en empare par force ou par ruse, 
c'est usurpation, — proclamant par là V autonomie de 
la nation, et l'admissibilité de tous à tous les emplois 
ou charges; — d'autres ont bientôt vu la souverai- 
neté du peuple, forme et principe de gouvernement, 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



77 



visant une forme et des procédés politiques spé- 
ciaux, excluant tout d'abord la monarchie même 
tempérée, se rapprochant autant que possible de 
la démocratie directe, faisant du nombre, considéré 
comme l'équivalent du peuple, le souverain absolu, 
illimité dans ses droits, infaillible dans sa domina- 
tion, source toujours efficiente, et très souvent tur- 
bulente, du pouvoir. 

Latente ou apparente, cette lutte entre les deux 
significations de la souveraineté nationale a rem- 
pli les premières années de la Révolution, et 
malheureusement, par la force même des mots et 
des choses, elle devait aboutir au triomphe de 
l'interprétation la plus radicale 1 . 11 s'est fait là 

1. Dès le mois d'août 1789, le Moniteur universel proteste 
contre les districts de Paris qui, « abusant du principe que la 
Nation est la source essentielle de toute puissance» et que 
les mandataires ne doivent pas être supérieurs à leurs com- 
mettants, s'arrogent le droit de subordonner à leurs déci- 
sions les arrêtés de la Commune » (8 août 1789). Cependant, 
dès les premiers jours de la Révolution, la confusion s'est si 
bien établie entre le principe de la souveraineté nationale 
et son application sous forme d'intervention directe du 
peuple, que le même Moniteur proclame (4 septembre 1789) 
que « chaque section de citoyens, chaque citoyen même, a le 
droit de manifester son vœu sur tous les actes passés, pré- 
sents ou futurs du corps législatif ». On sait l'usage que les 
députations populaires devaient faire de ce droit. 

Un pamphlet de d'Antraigues(1788) avait bien résumé cette 
transformation de l'idée de souveraineté du peuple. « Le 
tiers est le peuple; le peuple est l'État lui-même ; dans le 
peuple réside la toute puissance ; par lui, tout l'État doit 
exister. [Mémoire sur les États généraux.) 

a Vous avez voulu, s'écrie Malouet, dans la discussion de 
la Constitution, rapprocher intimement le peuple de la « sou- 
veraineté » et vous lui en donnez continuellement la tenta- 
tion sans lui en conférer l'exercice. Je ne crois pas cette vue 
saine. Vous affaiblissez les pouvoirs suprêmes par la dépen- 
dance où vous les avez mis d'une abstraction. » 



78 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



un déplacement d'idées successif et en quelque 
sorte fatal. Une fois pris dans l'engrenage de l'ex- 
pression « souveraineté » mal employée, mal appli- 
quée, véritable non-sens logique, il a fallu aller 
jusqu'au bout. Les partis relativement modé- 
rés y ont d'abord trouvé des armes contre le pou- 
voir absolu : ces armes ont été reprises par les 
meneurs populaires et retournées contre les mo- 
dérés. 

Après avoir servi d'argument à la Constituante 
contre les deux Chambres, contre le droit de dissolu- 
tion laissé à la couronne, contre le veto royal absolu, 
contre l'indépendance ministérielle, contre le droit 
de la couronne à la nomination des magistrats ou 
des fonctionnaires, contre le pouvoir du roi de dé- 
clarer la guerre, au fond, contre tous les attributs 
essentiels de la royauté, elle devient entre les 
mains de la Législative, une protestation directe 
contre le pouvoir monarchique héréditaire. « Les 
rois et les peuples, s'écrie Thouret dans le débat 
sur la régence (28 mars 1791), venant à croire que 
l'autorité n'est pas une émanation de la souve- 
raineté nationale, mais un bien de famille qu'on, 
tient de Dieu et de l'épée et qu'on se transmet 
patrimonialement, le fondement du despotisme est 
établi. » 

C'est dans ce sens que la déclaration de l'Assem- 
blée législative (20 avril 1792), laissant de côté les 
épithètes du Contrat social, invoquées par la Consti- 
tution de 1791, rappelle que « la nation française 
a prononcé hautement que la souveraineté n'ap- 
partient qu'au peuple qui, borné dans l'exercice de 
sa volonté suprême par les droits de la postérité, ne 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



79 



peut déléguer de pouvoir irrévocable: elle a haute- 
ment reconnu qu'aucun usage, qu'aucune conven- 
tion ne peuvent soumettre aucune socié té d'hommes 
à une autorité qu'ils n'auraient pas le droit de re- 
prendre. » 

Pendant ce temps, aux yeux de la fraction la 
plus agitée de la population, la souveraineté du 
peuple s'est transformée en une sorte d'entité vir- 
tuelle, indépendante du sens de négation du pou- 
voir absolu où elle a d'abord été employée. « Au 
milieu des agitations dans lesquelles nous vivons 
depuis quatre ans, lit-on dans la célèbre lettre de 
Roland au roi (10 juin 1792), qu'est-il arrivé? Des 
privilèges onéreux pour le peuple ont été abolis; 
les idées de justice et d'égalité se sont universel- 
lement répandues; la reconnaissance des droits 
du peuple est devenue une doctrine sacrée..,. La 
déclaration des droits est devenue un évangile poli- 
tique et la Constitution une religion pour laquelle 
le peuple est prêt à périr. » 

La Commune de Paris s'empare; de la souverai- 
neté du peuple et l'organise de la façon qu'on sait, 
sous forme de pouvoir révolutionnaire opposé à 
l'Assemblée représentative de la Nation qu'elle 
envahit à tous moments par ses députations ou 
terrorise par ses menaces. L'insurrection du 
10 août se fait au nom de la souveraineté du 
peuple, et l'Assemblée est obligée de se soumettre 
à son vainqueur. Le peuple ne reconnaît plus 
l'autorité des corps représentatifs. Il lui faut l'in- 
tervention constante et directe des assemblées pri- 
maires : en attendant, dans les grandes villes, les 
clubs, les sections et les comités de surveillance se 



80 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



sont constitués souverains contre les délégués 
représentatifs de la Nation. 

A la suite du 10 Août, une députation de la Com- 
mune vient à l'Assemblée législative: «Le peuple 
qui nous envoie, nous a chargés de vous déclarer 
qu'il ne reconnaissait d'autres juges des mesures 
extraordinaires que la nécessité l'a contraint de 
prendre, que le Peuple français, notre souverain 
et le vôtre, réuni dans les assemblées primaires. » 

« Les délégués des citoyens de Paris, s'écrie Ma- 
nuel, ont besoin de pouvoirs sans limites : une nou- 
velle autorité entre eux et vous, ne ferait que jeter 
des germes de division. Il faudra que le peuple, 
pour se délivrer de cette puissance destructive de 
sa souveraineté, s'arme encore une fois de la ven- 
geance. » La première organisation des tribunaux 
révolutionnaires émanés des sections, se fait au 
nom de la souveraineté du peuple, et celle-ci est 
encore prise comme un masque détestable par les 
massacreurs de Septembre. 

La Législative dissoute et la Convention réunie, 
la souveraineté du peuple, dans le sens direct du 
mot, devient tout d'abord l'équivalent de la Répu- 
blique qui vient d'être proclamée. Puis l'opinion 
s'affirme, par la bouche de Danton, qu'il ne peut 
exister de constitution que celle qui sera « textuel- 
lement, nominativement acceptée par la majorité 
des assemblées primaires ». Bazire demande un 
châtiment contre ceux qui violeraient la souverai- 
neté du peuple. C'est cette souveraineté « directe, 
une, indivisible et imprescriptible. » que cherchent 
à organiser d'abord Condorcet et le comité giron- 
din, puis les montagnards, restés maîtres de 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



81 



l'Assemblée. Le projet de Condorcet recourt à l'in- 
tervention des assemblées primaires pour la nomi- 
nation des représentants et des autorités locales et 
aussi pour celle des ministres du pouvoir exécutif. 
De plus, il leur soumet, suivant une législation 
compliquée et impraticable, les projets de décrets 
ou les propositions dues à l'initiative des citoyens. 
Marat, lui-même, s'écriait à propos de ce singulier 
projet: « Qui croirait que pour proposer une nou- 
velle loi ou en faire révoquer une ancienne, on 
tient cinq millions d'hommes sur pied pendant 
six semaines ! » 

La chute des Girondins devait interrompre la 
discussion de leur projet constitutionnel. Avant de 
disparaître, ils s'appuyent jusqu'au bout sur la 
souveraineté du peuple. Celle-ci est invoquée, à cette 
époque, dans les desseins les plus divers : les 
uns pour combattre la mise en jugement du roi, 
prétendent que la souveraineté nationale ayant 
déclaré l'inviolabilité du roi dans la Constitution de 
1791, ne peut se déjuger; ceux du parti contraire, 
affirment que la souveraineté du peuple n'a pu 
s'engager ni erîgager l'avenir et que tout engagement 
de ce genre est nul : « Si elle a rendu le pouvoir royal 
inviolable pour les corps constitués, elle n'a pu le 
rendre inviolable pour elle-même, car elle ne peut 
jamais renoncer à la faculté de tout faire et de tout 
vouloir en même temps. Cette faculté constitue la 
toute puissance de la nation, qui est inaliénable. » 
Vergniaud s'appuie encore sur elle pour demander 
l'appel au peuple dans le jugement de Louis XVI ; 
la Montagne, après la condamnation du roi, pour 
protester contre la démission de Kersaint, sous 



5. 



82 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



prétexte qu'un député ne s'appartient pas, m&is 
n'es! qu'un humble sujet du peuple souverain. Les 
girondins l'invoquent contre la prédominance des 
grandes villes et notamment contre Paris. Leurs 
adversaires s'en servent contre eux pour défendre 
les grandes municipalités, garantes de l'unité du 
peuple souverain, menacée par les projets de fédé- 
ralisme. Avant le 31 Mai, elle est opposée par une 
partie de l'Assemblée à ceux qui réclament de la 
représentation nationale de sacrifier une portion de 
ses membres à la justice populaire. Après le 
31 Mai, elle sert à justifier l'attentat insurrec- 
tionnel auquel la Convention a cédé 1 . Le journal de 
la Montagne célèbre triomphalement la puissance 
irrésistible des assemblées populaires. On retrouve 
la souveraineté du peuple à l'œuvre, quoique avec 
des restrictions pratiques (notamment au sujet du 
pouvoir des assemblées primaires pour la sanc- 
tion des lois 2 , l'élection des pouvoirs locaux et des 
fonctionnaires), dans la Constitution des monta- 

1. Le 4 mai, une députation du faubourg Saint-Antoine 
vient défiler à l'Assemblée. L'orateur déclare qu'il est suivi 
de huit mille citoyens en armes, « Membres du Souverain », 
qui vient dicter ses volontés à ses « mandataires ». 

Le soir du 1 er juin, la Convention ayant capitulé devant 
les menaces populaires, déclare par l'organe de Barrère, 
qu'elle a vu ses alarmes disparaître, au moment où l'agita- 
tion est devenue plus générale. « Au milieu de ce mouve- 
ment, elle a senti, elle a décrété que les sections de Paris 
avaient bien mérité de la Patrie... C'est ainsi que chez une 
nation, digne d'exercer elle-même sa souveraineté, les orages 
qui menacent la liberté la rendent plus pure et plus indes- 
tructible et l'ordre social se perfectionne à travers les infrac- 
tions passagères qu'il reçoit. » 

2. Robespierre déclare que <• la sanction tacite » du peuple 
devait dans bien des cas remplacer l'approbation formelle. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



83 



gnards, qui votée quelques jours après la dispari- 
tion des girondins, sanctionnée parles assemblées 
primaires 1 , devait être remplacée, avant d'avoir 
fonctionné, par la dictature du Comité de salut pu- 
blic. Au dernier paragraphe delà nouvelle Déclara- 
tion, la souveraineté du peuple trouvait, quelques 
jours avant la Terreur, sa sanction dans le fameux 
article proclamant « le droit d'insurrection, le plus 
sacré des droits et le plus indispensable des 
devoirs, quand le gouvernement viole les droits du 
peuple. » 

A cette même époque, c'est au nom de la souve- 
raineté du peuple qu'on dépouille, ou qu'on guillo- 
tine les riches, comme étant en minorité. « Nous 
dirons aux riches, s'écriait Chabot : convenez que 
nous sommes les plus nombreux. . . Nous vous chasse- 
rons de la République ! » 

Collot d'Herbois pousse les droits des citoyens 
jusqu'à l'admission des femmes à tous les emplois 
publics. Saint-Just tourne le principe à des vues 

Il trouvait par là le moyen de concilier les nécessités pra- 
tiques du gouvernement et l'opinion de Rousseau à laquelle 
il déclarait rester fidèle : « Avec Rousseau, nous regardons 
comme indubitable que la volonté ne se représente pas. Le 
corps législatif lui-môme n'est pas représentant dans le vrai 
sens du mot. Ses lois ont besoin de sanction et ses décrets 
n'y échappent que parce que le peuple est censé les 
approuver. » 

1. Celles-ci deviennent, dans le rapport du Comité, « les 
temples où doit s'exercer la souveraineté du peuple... en 
terminant ses travaux ; la Convention a le devoir de 
s'adresser au Souverain. » C'est de ces mêmes assemblées 
primaires que Boissy d'Anglas dira dans son rapport de 
l'an III qu'on a arraché d'elles la sanction de la Constitution 
de 1793 par la violence ou la corruption, même à prix d'ar- 
gent. 



84 LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 

plus pratiques et en tire l'organisation de la f er- 
reur. Le Comité de salut public devient l'incarna- 
tion de la souveraineté nationale, munie de tous ses 
organes de tyrannie et d'inquisition, machine à 
faire les lois, tribunaux, commissaires, et force 
armée à sa disposition pour les exécuter. 

Saint-Just avait rêvé une assemblée émanée de 
la totalité des citoyens réunis en un seul collège 
électoral, érigeant un pouvoir exécutif unique et 
tout puissant. « La souveraineté du peuple, disait-il, 
veut que le peuple soit uni. Il ne faut point de parti 
dans un État libre pour qu'il puisse se maintenir. Il 
faut être juste conséquemment à l'intérêt public, 
non à l'intérêt particulier. Vous ne pourrez jamais 
contenter les ennemis du peuple, à moins que vous 
ne rétablissiez la tyrannie : j'en conclus qu'il faut 
qu'ils périssent 1 . » On sait jusqu'à quel point, à 
défaut du corps tout puissant imaginé par Saint- 
Just, le Comité de salut public a, jusqu'à thermidor, 
adopté et pratiqué cette façon d'entendre la souve- 
raineté du peuple. 

Sorti vivant de la Terreur, Sieyès, dans un éclair 
de sagacité politique, instruite tardivement par l'ex- 
périence, a montré la vraie source des désordres de 
principes et d'idées où avait abouti la Révolution : 
« Non, le peuple s'écriait-il, dans la discussion de 
la Constitution de l'an III, n'a pas, par lui-même, 
ces pouvoirs, ces droits sans limite que ses flat- 

1. On sait que dans ses Institutions républicaines, publiées 
après sa mort, Saint-Just réalisait une véritable république 
de Platon, où chaque homme devenait, corps et âme, dans 
ses actions, aussi bien que dans ses affections et ses 
croyances, esclave de TEtat souverain. 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



85 



teurs lui attribuent. La souveraineté illimitée du 
peuple est une conception royaliste et monacale, 
une conception destructive de la liberté et ruineuse 
de la chose publique comme de la chose privée. » 

Benjamin Constant et l'école libérale devaient 
plus tard protester avec éloquence contre la souve- 
raineté nationale ainsi interprétée et invoquer 
contre elle le souvenir du despotisme des assem- 
blées de la Révolution, incarnation apparente du 
peuple souverain, terrorisée elle-même par une 
minorité violente; formule d'anarchie qui devait 
par deux fois, dans ce siècle, aboutir à une autre 
incarnation fictive de la souveraineté nationale sous 
la forme du despotisme impérial, sanctionné par le 
plébiscite, véritable résurrection du Césarisme ro- 
main, à une époque qui ne le comportait plus, et 
qui chaque fois a sombré dans les catastrophes. 

N'étant en quelque sorte qu'une formule de réac- 
tion ou d'antagonisme, et n'ayant pas en elle-même 
les conditions nécessaires de vie organique, nous 
avons vu la souveraineté populaire, malgré ses pré- 
tentions dogmatiques, subir, dès son entrée dans la 
vie pratique, des modifications qui l'ont singulière- 
ment éloignée de sa simplicité théorique, et aboutir 
à l'anarchie, à la Terreur et au Césarisme. Lorsque 
la nation souveraine a voulu s'affranchir de la pure 
tyrannie d'une populace déchaînée, d'un comité de 
dictateurs terroristes ou d'un despote, elle a dû se 
conformer à l'exemple des peuples déjà échappés à 
l'autorité monarchique absolue et s'agencer plus 
ou moins complètement en régime représentatif, 
avec des pouvoirs organisés et distincts. Là encore, 
grâce en grande partie à la survivance du principe de 



86 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



la souveraineté du peuple, notre système politique 
s'est enveloppé de bien des sophismes qui n'ont 
pas tous résisté à la réalité de la pratique, mais qui 
ont troublé et qui troublent encore sa marche : so- 
phismes sur lesquels nous voudrions maintenant 
jeter brièvement un coup d'œil. 

Elle a, par défiance du gouvernement personnel, 
en exagérant la célèbre théorie émise par Mon- 
tesquieu à propos de la Constitution anglaise, et 
imitant sans discernement l'exemple des États-Unis 
qui s'étaient inspirés de la doctrine empruntée à 
Y Esprit des Lois, créé sous le nom de « sépara- 
tion des pouvoirs » un véritable conflit des pou- 
voirs de gouvernement qui a toujours, et pério- 
diquement depuis 1789, abouti, tantôt à l'anarchie, 
suite de l'affaiblissement excessif du pouvoir exé- 
cutif, et tantôt au Césarisme; qui, par réaction 
contre une autonomie excessive du pouvoir judi- 
ciaire essayée par la révolution, a supprimé ou 
amoindri l'indépendance essentielle de la magis- 
trature vis-à-vis des pouvoirs politiques. Elle a, 
dès l'origine, et en s'appuyant sur l'indivisibilité 
de la souveraineté, empêché le partage du pouvoir 
législatif entre deux chambres et assuré la tyrannie 
de la majorité lorsqu'une assemblée unique régnait 
au lieu d'un monarque. Elle a substitué au véri- 
table gouvernement représentatif qui vit d'indé- 
pendance et de confiance entre ies représentants et 
les représentés, un système de délégation directe, 
de mandat plus ou moins impératif, reste de l an- 
cienne pratique des États généraux, qui cherchait 
à s'accorder tant bien que mal avec les idées de 
Rousseau sur la souveraineté populaire : de servi- 



LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 



87 



tude des élus vis-à-vis des passions ou des intérêts 
des électeurs, qui est le contraire du véritable 
régime délibératif en ce qu'il a de fécond et d'élevé ; 
qui, lorsqu'elle se combine avec les prétentions du 
suffrage universel à l'omnipotence aussi bien dans 
le détail des affaires que dans le principe général 
des choses, suite logique de la souveraineté mal 
définie du corps électoral, menace à la fois l'auto- 
rité et la stabilité gouvernementales, le bon ordre 
des délibérations et des initiatives législatrices, 
sacrifie l'intérêt général du pays aux appétits ou 
aux ambitions individuelles, ébranle enfin toute 
cette coordination de talents, d'indépendance, 
d'autorité chez les chefs, d'esprit de discipline dans 
les partis, de règles pratiques dans le partage des 
fonctions entre le pouvoir et les assemblées, néces- 
saire au bon fonctionnement du gouvernement 
représentatif, et sans laquelle il aboutit à n'être 
qu'un synonyme sonore de confusion, d'impuis- 
sance et d'anarchie. 



II 



LA SÉPARATION 
DES POUVOIRS POLITIQUES 

MONTESQUIEU ET L'ANGLETERRE 



La crise des gouvernements parlementaires, qui 
se produit actuellement, sous une forme plus ou 
moins aiguë, dans le monde entier, pourrait s'ap- 
peler la crise du pouvoir exécutif. Partout les na- 
tions éprouvent la difficulté de concilier les fonc- 
tions et les devoirs d'un gouvernement digne de ce 
nom avec l'intrusion perpétuelle dans la gestion 
de la chose publique, du corps électif, dit pouvoir 
législatif. Il y a là comme une antinomie qui se 
résout tantôt dans Téxagération du pouvoir per- 
sonnel au détriment du véritable mécanisme par- 
lementaire, comme en Allemagne, tantôt dans 
l'excès d'ingérence du Parlement, comme en 
France, où elle s'étend peu à peu à toutes les 
parties de l'administration et de la vie publique. 
L'antique adage de la séparation des pouvoirs, 
soi-disant gage et garantie de la liberté et de 
l'ordre, reste bien inscrit au fronton des édifices 



90 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

politiques 1 : mais, dans la pratique, la répartition 
des fonctions et des pouvoirs politiques s'opère 
suivant des conditions très différentes selon les 
pays et les mœurs. On sent que d'axiome ou de 
dogme, par suite de la pression des faits, et par 
suite aussi de son conflit avec l'idée de la sou- 
veraineté du peuple, devenue prépondérante dans 
les pays de suffrage universel, elle a passé à l'état 
de simple formule, qui varie beaucoup dans l'ap- 
plication. 

Il a été longtemps admis et répété que Montes- 
quieu a pris en Angleterre l'idée de la séparation 
des pouvoirs : il a vu dans l'indépendance réci- 
proque des puissances législative, exécutive et 
judiciaire, s'appuyant sur un mélange de monarchie, 
d'aristocratie et de démocratie, telle qu'il la consta- 
tait réalisée chez nos voisins d'outre-Manche, la 
base nécessaire des garanties politiques, et il Ta, 
dans Y Esprit des Lois, recommandée au monde 
comme Tunique moyen d'établir et de conserver 
un gouvernement libre. Ses théories sur ce point 
ont eu, depuis deux cents ans, des conséquences 
incalculables, d'abord aux États-Unis, puis en 
Europe. Chez nous-mêmes, elles ont, depuis la 
Révolution, entraîné les résultats les plus graves 
dans notre histoire politique. C'est là un sujet qui, 
même en s'en tenant à ses grandes lignes, aurait 
besoin d'être repris et serré d'un peu près 2 . 

1. Déclaration des droits de V homme de 1789 : art. 16. 
a Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est 
pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a 
point de constitution. » 

2. Le sujet général de la séparation des pouvoirs a fait 
l'objet d'un concours ouvert par l'Académie des sciences 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 91 



I 



Montesquieu est allé en Angleterre en 17°29 et y est 
resté deux ans environ : L'Esprit des Lois date de 
1748, mais il semble que le fameux chapitre sur la 
Constitution de l'Angleterre ait été rédigé bien 
avant l'apparition de l'ouvrage où il figure. Son fils, 
dans une notice biographique qui a servi à tous 
ceux qui se sont occupés de la vie de Montesquieu 1 , 
dit formellement que « le livre sur le gouvernement 
d'Angleterre était fait lors de la publication du 
livre sur les Romains (1733) et que M. de Montes- 
quieu avait eu la pensée de le faire imprimer avec 
les Romains 2 ». Sans doute, entre 1733 et 1748, 

morales et politiques en 1879, concours à la suite duquel 
un solide et complet mémoire de M. de Saint-Girons a été 
couronné et publié ensuite sous le titre de : Essai sur la 
séparation des pouvoirs (1881). 

Le compte rendu des mémoires soumis au jugement de 
l'Académie a fourni à M. Aucoc l'occasion d'un excellent 
rapport où la matière est résumée en termes lumineux. 
Sous le titre : « La Séparation des pouvoirs et l'Assemblée 
nationale de 1789 », M. Léon Duguit a récemment publié 
une instructive brochure où les discussions des assemblées 
de la Révolution sur l'organisation des pouvoirs publics 
sont clairement analysées, et les erreurs qui en sont résul- 
tées, mises en plein relief. Pendant l'impression de ces 
pages, la Revue de Paris a publié un article suggestif de 
M. Ch. Seignobos sur la séparation des pouvoirs. 

1. Voir Vian: Bibliographie de Montesquieu. 

2. Cf. La Harpe : « On croit voir dans les Considérations 
sur les Romains une partie détachée de l'ouvrage immense : 
« L'Esprit des Lois » qui absorba la vie de Montesquieu. 11 
est probable qu'il se détermina à faire de ces considéra- 
tions un traité à part, parce que tout ce qui regarde les 
Romains offrait un grand sujet... » 



9:2 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

l'auteur de Y Esprit des Lois aurait pu reloucher à 
ce livre, et rien ne dit qu'il ne Fait pas fait : cepen- 
dant rien n'indique non plus qu'il ait modifié nota- 
blement ses vues sur l'Angleterre depuis le voyage 
qu'il y avait entrepris. Or dans ce voyage où lord 
Chesterfieldfut son principal guide, il avait observé 
de près les hommes et les mœurs 1 , et on trouve, 
soit dans ses Notes su?" V Angleterre , soit dans 
ses Lettres familières, soit enfin dans les fameux 
chapitres de son grand ouvrage « sur les effets qui 
résultent du climat sur l'esprit, sur le commerce 
de l'Angleterre » ou bien sur « la façon dont les 
lois peuvent contribuer à former les mœurs, les 
manières et le caractère d'une nation », des traces 
scintillantes de ses études d'exploration. Cependant 

\. Cf. d'Alembert : Éloge de Montesquieu : « Il se rendit en 
Angleterre où il demeura deux ans. Locke et Newton étaient 
morts : mais il eut souvent l'honneur de faire sa cour à 
leur protectrice, la célèbre reine d'Angleterre, qui cultivait 
la philosophie sur le trône et qui goûta comme elle le 
devait M. de Montesquieu. Il forma à Londres des liaisons 
intimes avec des hommes exercés à méditer et à se prépa- 
rer aux grandes choses par des études profondes. Il s'ins- 
truisit avec eux de la nature du gouvernement et parvint à 
la bien connaître. Nous parlons ici d'après les témoignages 
publics que lui en ont rendus les Anglais eux-mêmes si 
jaloux de nos avantages et si peu disposés à reconnaître en 
nous aucune supériorité. » 

Une démarche que nous avons faite auprès des héritiers 
de l'auteur de YEsprit des Lois et qui a été accueillie avec 
beaucoup de bonne grâce, nous a appris que parmi les 
écrits et les papiers de leur illustre ancêtre dont ils prépa- 
rent la publication et qui sont impatiemment attendus par 
les amis des lettres, il se trouve malheureusement peu de 
documents nouveaux sur le voyage en Angleterre. C'est ce 
que confirme d'ailleurs un passage de la Préface des 
Voyages de Montesquieu (en Italie et en Autriche), tout ré- 
cemment parus. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 93 



celles de ces observations qu'on pourrait appeler 
proprement politiques, ne prouvent pas que, s'il a 
jeté sur l'ensemble des institutions anglaises un 
de ces coups d'œil de génie qui, comme le dit Sainte- 
Beuve « font des découvertes dans le monde de 
l'histoire politique », Montesquieu ait pénétré très 
avant dans le détail du mécanisme gouvernemental 
qu'il avait sous les yeux et dont il disait « qu'un 
ministre français, de son temps, n'en savait pas 
plus qu'un enfant de six mois ». En tous cas, c'est 
sous des traits assez éloignés de la réalité vivante 
de l'époque qu'il a représenté les institutions de 
l'Angleterre du milieu du xvm e siècle. 

« Lorsqu'il nous parle de l'Angleterre, a écrit un 
observateur des choses britanniques, qui eut, après 
l'auteur de V Esprit des Lois, son heure de célé- 
brité, le Génevois Delolme, ce que nous donne 
Montesquieu est trop général et quoique les choses 
eussent été sous ses yeux et sous de très bons yeux, 
il nous dit plutôt ce qu'il a conjecturé que ce qu'il 
a vu. » 

Pour comprendre la position prise par Mon- 
tesquieu à cet égard et peut-être s'expliquer la 
généralité en même temps que le point de vue très 
décidé où il s'enferme lorsqu'il s'agit des institu- 
tions politiques anglaises, — alors que ses Notes ou 
ses Voyages récemment publiés prouvent que quand 
il voulait simplement observer, il savait, sans rien 
sacrifier de sa concision habituelle, relever et ins- 
crire en traits vivants le fait précis et le détail essen- 
tiel, — il faut se rappeler la visée dominante de 
Montesquieu dans ses études du passé et des faits 
contemporains, en ce qui touche le gouvernement; 



9i LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

l'idée maîtresse qui est comme la flamme et le 
moteur de ses écrits, qui Ta animé et échauffé 
depuis les Lettres Persanes jusqu'à ses derniers 
jours, qui remplit les premiers chapitres de Y Es- 
prit des Lois et qui se retrouve ensuite à presque 
toutes les pages de ce livre : à savoir la haine 
du « despotisme » opposé à la « Monarchie » ; 
du despotisme dont Louis XIV a laissé, sous les 
yeux de Fauteur, la formule, l'exemple et les pre- 
mières ruines à ses successeurs ; de ce régime 
« où un seul, sans lois et sans règle entraîne 
tout par sa volonté et ses caprices » comparé à 
la Monarchie « où un seul gouverne mais par 
des lois fixes et établies », à ce gouvernement dont 
« les pouvoirs intermédiaires subordonnés et dé- 
pendants » constituent la nature 1 . La recherche 
et l'étude de ces « pouvoirs intermédiaires » tels 
qu'ils ont existé dans l'histoire, tels qu'ils fonc- 
tionnent encore dans quelques pays, l'occupent 
sans cesse : mais il les rapporte à ce qu'il voudrait 
voir en France, à ce qui a été jusqu'à un certain point 
dans le passé et qui devrait être rétabli et développé. 
A sesyeux un des pouvoirs subordonnés nécessaires 
est la noblesse. Elle entre en quelque façon dans l'es- 
sence de la Monarchie, dont la maxime fondamen- 
tale est : « Point de monarque, point de noblesse; 
point de noblesse, point de monarque, mais un 
despote... » Il admet encore dans une certaine 
limite les privilèges du clergé : « Abolissez, dans 

1. Cf. Lettre à M. Risteau (1751) « Il y a aussi loin d'un 
despote au véritable roi, que d'un démon à un ange. Il est 
vrai qu 1 il peut y avoir de grands abus dans la monarchie, 
mais c'est lorsqu'elle tourne au despotisme. » 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 95 

une monarchie, les prérogatives des seigneurs, du 
clergé et des villes : vous aurez bientôt un État 
populaire, ou bien un État despotique. » 

Mais ces rangs intermédiaires ne suffisent pas : 
le président de Bordeaux conserve une constante 
et marquée prédilection pour le Parlement de l'an- 
cienne monarchie française 1 . Il y voit ce qu'à 
certaines époques le Parlement aurait voulu être, et 
a tâché d'être, en face de la royauté, le contre-poids 
à son autorité absolue, le corps qui fera et qui lui 
opposera les lois. « Il faut encore un dépôt de lois : 
ce dépôt ne peut être que dans les corps politiques 
qui annoncent des lois lorsqu'elles sont faites et les 
rappellent lorsqu'on les oublie. L'ignorance naturelle 
de la noblesse, son inattention, son mépris pour le 
gouvernement civil, exigent qu'il y ait un corps qui 
fasse sans cesse sortir les lois de la poussière où elles 
seraient ensevelies. Le conseil du prince n'est pas 
nn dépôt convenable. Il est, par sa nature, le dépôt 
momentané du prince qui exécute et non pas le 
dépôt des lois fondamentales... De plus, le conseil 
du monarque change sans cesse : il n'est point 
permanent : il ne saurait être nombreux ; il n'a pas 
à un assez haut degré la confiance du peuple ; il 
n'est donc pas en état de l'éclairer dans les cir- 
constances difficiles ni de le ramener à l'obéis- 
sance 2 . » 

1. « Chez Montesquieu, dit M. A. Sorel [Montesquieu, 
p. 19), le feudiste s'allie au parlementaire. S'il n'a point le 
goût de sa charge, il a la conviction passionnée des pré- 
rogatives de son corps. » 

1. Cf. Lettres persanes, 1.93. « Les parlements ressemblent 
à ces ruines que l'on foule aux pieds, mais qui rappellent 
toujours quelque temple fameux par l'ancienne religion des 



S96 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

L'idéal de Montesquieu est précis si on le cherche 
sous ses mots volontairement couverts et voilés : 
c'est le gouvernement royal contenu et réfréné par 
un corps indépendant. Il ne prévoit pas entre eux 
une collaboration, mais une opposition salutaire. 
Un pareil gouvernement établit « le concert de la 
liberté civile du peuple, dès prérogatives de la 
noblesse et du clergé, et de la puissance des 
rois 1 . » 

Les anciens ne l'ont pas connu. Les républiques 
de Grèce et d'Italie étaient des villes qui assem- 
blaient leurs citoyens dans leurs murailles. Chacune 
renfermait en elle-même son gouvernement. 11 n'y 
avait point de députés ni d'assemblées. Pour Mon- 
tesquieu, l'origine des monarchies tempérées re- 
monte au gouvernement gothique, lequel se trouva 
tout d'abord mêlé de l'aristocratie et de la monar- 
chie. 

La démocratie n'a existé que dans l'antiquité. 

peuples. Ils ne se mêlent plus que de rendre la justice, et 
leur autorité est toujours languissante, à moins que quel- 
que conjoncture imprévue ne vienne lui rendre la force et 
la vie. Ces grands corps ont suivi le destin des choses 
humaines ; ils ont cédé au temps qui détruit tout, à la cor- 
ruption des mœurs qui a tout affaibli, à l'autorité suprême 
qui a tout abattu. » 

Et : 1. 140. « Ces compagnies sont toujours odieuses : elles 
n'approchent des rois que pour leur dire de tristes vérités; 
elles viennent démentir la flatterie des courtisans et 
apporter au pied du trône les gémissements et les larmes 
dont elles sont dépositaires. C'est un pesant fardeau que 
celui de la vérité lorsqu'il faut la porter jusqu'aux princes. » 

1. Il faudrait rapprocher les vues de Montesquieu de celles 
de Fénelon dans son Plan de Gouvernement et son Essai phi- 
losophique sur le Gouvernement civil. Elles concordent en 
beaucoup de points, notamment sur les pouvoirs intermé- 
diaires. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 97 



Il l'y admire, mais il la considère comme un régime 
exceptionnel, possible seulement dans des condi- 
tions matérielles et morales exceptionnelles. Les 
conditions matérielles ont disparu, et les condition» 
morales sont si difficiles à réaliser que ce serait 
chimère que de prétendre les restituer. Dans l'an- 
tiquité même, les unes et les autres ont été tout à 
fait passagères. Montesquieu s'est évertué à mon- 
trer d'une part combien l'antiquité fut admirable, 
et combien d'autre part elle ne saurait être ressus- 
citée. Dans sa fameuse définition de la vertu : la 
vertu politique, le dévouement aux lois et aux inté- 
rêts généraux 1 , base et soutien nécessaire de la 
démocratie, on sent percer le désir de prouver 
les difficultés pratiques de « l'État où le peuple a 
la puissance politique », et les avantages de la Mo- 
narchie dans les conditions habituelles des nations 
modernes. « La plupart des anciens vivaient dans 
des gouvernements qui ont la vertu pour principe; 
on y faisait des choses que nous ne voyons plus 
aujourd'hui, et qui étonnent les petites âmes... La 
Monarchie emploie des ressorts moins nobles mais 
plus faciles à mouvoir. Il est vrai que philosophi- 
quement parlant, c'est un honneur faux qui conduit 
toutes les parties de l'État : mais cet honneur faux 
est aussi utile au public que le vrai serait aux par- 
ticuliers qui pourraient l'avoir... N'est-ce pas beau- 
coup d'obliger les hommes à faire toutes les actions 

1. « On peut définir la vertu polilique, l'amour des lois et 
de la Patrie. Cet amour demandant une préférence conti- 
nuelle de l'intérêt public au sien propre, donne toutes les ver- 
tus particulières : elles ne sont que celte préférence. » (Esp. 
des Lois, L. v., 5.) 



eug. d'eichtal. 



6 



08 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

difficiles... sans autre récompense que le bruit de 
ces actions 1 ?... » 

Dans Y Esprit des Lois, l'observateur deS insti- 
tutions anglaises constate avec satisfaction, que 
les Anglais, après avoir essayé de la démocratie, 
ont dû revenir à la Monarchie. « Ce fut un assez 
beau spectacle dans le siècle passé, de voir leurs 
efforts impuissants pour établir parmi eux la dé- 
mocratie. Comme ceux qui avaient part aux affaires 
n'avaient point de vertus, que leur ambition était 
irritée par le succès de celui qui avait le plus 
osé, que l'esprit d'une faction n'était réprimé que 
par l'esprit d'une autre, le gouvernement chan- 
geait sans cesse: le peuple étonné cherchait la dé- 
mocratie et ne la trouvait nulle part. Enfin, après 
bien des mouvements, des chocs et des secousses, 
il fallut se reposer dans le gouvernement qu'on 
avait proscrit. » 

II 

Bien que, comme il le dit lui-même, Montes- 
quieu, vivant comme il l'a fait, dans l'antiquité, ait 
toujours pris soin de « marquer les différences des 
cas réellement différents et séparé le présent du 
passé, » il a tiré des anciens une bonne partie de la 
substance et de la forme même de ses idées poli- 
tiques et il y a cherché la justification de ses prédi- 
lections propres. 

L'histoire de ces Romains « qu'on ne peut 

1. Cf. Bersot dans sou excellente étude sur Montesquieu. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 99 



jamais quitter » l'a constamment mis en face 
de la double question qui la remplit, de la divi- 
sion des fonctions politiques et de leur limitation 
par leur division même, au milieu des compétitions 
des classes et des partis. « Semblable à Michel- 
Ange, qui cherchait la belle nature dans les débris 
de l'antiquité, observe son commentateur Berto- 
lini, Montesquieu parcourt les annales et les monu- 
ments de Rome naissante et de Rome florissante, 
où il décèle des liaisons jusqu'à présent inconnues, 
qui lui font voir dans le plus beau jour cette har- 
monie des pouvoirs qui formèrent une conciliation 
si admirable des différents corps, source princi- 
pale de la liberté politique de cette capitale de l'U- 
nivers 1 . » 

Bien qu'en dise Bertolini , parlant pour mieux faire 
valoir le génie de son héros, des « liaisons incon- 
nues » qu'il a révélées, — Polybe et Denys d'Halicar- 
nasse, inspirés de Platon et d'Aristote, fournissaient 
à Montesquieu, sur ces divers points, des vues dont 
il s'est largement servi 2 . Polybe faisant discourir 

1. Analyse raisonnée de l'Esprit des Lois. 

2. Ces vues avaient été recueillies et développées avant 
Montesquieu par le jurisconsulte et poète italien, Gravina, 
dans son ouvrage : De Imperio Romano (1737) dont Requier 
a publié un extrait en français sous le tilre : « Esp?'it des 
Lois romaines » (1775). Le traducteur dit, dans son avertis- 
sement : « Le lecteur éclairé fera volontiers comparaison de 
cet ouvrage avec tel ou tel autre dans lequel les lois sont 
traitées : et dans cet examen, il verra que le fameux auteur 
de VEsprit des Lois s'est beaucoup enrichi de celui-ci, dans 
les endroits où elles sont philosophiquement examinées, 
qu'il l'a peu cité et qu'il eût pu le mettre beaucoup mieux à 
profit qu'il ne l'a fait. » Gravina est cité par Montesquieu 
(Esprit des Lois, t. 1.) h propos de la définition générale de 
l'Etat. 



100 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

Lycurgue, établissait que toute forme de gouver- 
nement qui est simple, est de peu de durée et 
tombe bientôt dans le défaut que la nature 
semble y avoir attaché. Suivant lui, la monar- 
chie se perd par le despotisme, l'aristocratie 
par l'oligarchie, la démocratie par la violence. — 
Lycurgue, pour éviter cet inconvénient, n'a adopté 
aucun gouvernement seul, mais il a recueilli et 
rassemblé ce que chacun avait de meilleur pour 
en former un tout... Dans sa république, la force 
de l'un tient toujours la force de l'autre en respect: 
aucun d'eux n'emporte la balance ; ils se tiennent 
tous mutuellement en équilibre : c'est comme un 
vaisseau que les vents poussent de tous côtés. 
Les Romains sont arrivés au même but... Les 
trois sortes de gouvernement y étaient tellement 
balancées que personne, parmi eux, ne pouvait 
assurer, sans crainte de se tromper, si le gou- 
vernement y était monarchique, aristocratique ou 
démocratique. Polybe examine encore en quoi 
•consistent les droits des consuls, du Sénat et du 
peuple. Il les montre « se combinant et s'opposant 
les uns aux autres, de façon à ce qu'aussitôt qu'une 
partie s'élevant orgueilleusement au-dessus des 
autres, veut s'arroger plus de pouvoir et d'autorité 
qu'elle n'en doit avoir.., comme toutes peuvent 
réciproquement s'opposer aux volontés les unes 
des autres, il faut qu'elle se contienne dans les 
bornes prescrites et demeure dans l'égalité 1 . » 

Denys d'Halicarnasse que Montesquieu cite sou- 
vent, a repris ces vues et expliqué comment, grâce 



1. Polybe. Ilist. romaine, t. VI. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 101 

à la division opérée par Romulus, des fonctions 
entre le roi, les patriciens et les plébéiens « les 
affaires du gouvernement se faisaient avec une 
prudence et un ordre admirables 1 ». 

On retrouve là le Montesquieu des Considérations: 
« Le gouvernement de Rome fut admirable en ce 
que, depuis sa naissance, sa constitution se trouva 
telle, soit par l'esprit du peuple, la fô'rce du Sénat, 
ou l'autorité de certains magistrats, que tout abus 
du pouvoir y put toujours être corrigé... Carthage 
périt parce qu'elle ne put retrancher ses abus... 
Athènes tomba parce que ses erreurs lui parurent 
si douces qu'elle ne voulut pas en guérir... » Et 
déjà il pense à un rapprochement avec les institu- 
tions anglaises : « Le gouvernement d'Angleterre 
est plus sage parce qu'il y a un corps qui l'exa- 
mine continuellement lui-même : et telles sont ses 
erreurs qu'elles ne sont jamais longues, et que par 
l'esprit d'attention qu'elles donnent à la nation elles 
sont souvent utiles. . . Il peut y avoir de l'union dans 
un Etat où l'on ne croit voir que du trouble. Il en 
est comme des parties de cet univers, éternelle- 
ment liées par l'action des unes et la réaction des 
autres. » 

Dans Y Esprit des Lois, Montesquieu conservant 
les mêmes vues générales, va serrer de plus près le 
problème de l'équilibre des pouvoirs et de leur 
limitation par leur division même : « Pour qu'on 
ne puisse abuser du pouvoir, dit-il, il faut que par 
la disposition des choses, le pouvoir arrête le 
pouvoir ... ; pour former un gouvernement modéré, 



1. Antiquités romaines, t, II, ch, iv. 



6, 



102 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

il faut combiner les puissances, les régler, les tem- 
pérer, les faire agir : donner pour ainsi dire un 
lest à Tune pour la mettre en état cle résister à une 
autre : c'est un chef-d'œuvre de législation que le 
hasard fait rarement ...» 

Il semble que dans cette période d'élaboration 
de ses idées, remontant à la source même de la 
sagesse politique de la Grèce et de Rome, à la 
Politique d'Aristote *, l'auteur de Y Esprit des Lois, 
lui ait pris un bon nombre de vues et de théo- 
ries, sans toujours le dire suffisamment, comme 
le fait observer le traducteur du philosophe 
grec, M. Barthélémy Saint-Hilaire (et cependant 
Montesquieu renvoie souvent à l'ouvrage d'Aristote 
dans les notes de son Esprit des Lois) ; mais il ne 
se contraint pas pour modifier les formules de la 
Politique de façon à les ramener à ses propres 
préférences. 

C'est ainsi qu'il a remanié, pour la donner en 
fondement à son ouvrage tout entier la division 
des trois gouvernements, qui, déjà indiquée avec 
précision par Hérodote 2 , reprise par Platon, ex- 

1. Bodin avait déjà cité à presque toutes les pages de sa 
République ce document sans cesse présent aux esprits poli- 
tiques depuis le moyen âge. — « Il y a deux mille ans qu'a 
été fixé le cadre premier de Y Esprit des Lois. C'est Aristote 
qui Ta tracé ». (Villemain, Lit t. au xviii 0 siècle, t. I. 349.) 

2. V. les discours des sept conjurés Perses après le 
massacre des Mages (I, III, 80). Ils discutent sur les mérites 
respectifs de la démocratie (isonomie) de l'oligarchie et de 
la monarchie, pour remplacer Gambyse ; Othanys dit en fa- 
veur de la démocratie : « Comment la monarchie pourrait- 
elle être un État bien organisé puisqu'elle permet à un 
homme qui n'a pas de contradicteur de faire ce qu'il veut? 
Le meilleur des mortels investi d'une telle autorité s'écar- 
terait de son bon sens naturel... La multitude souveraine 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 103 



posée en détail par Aristote, a passé dans Polybe, 
Denys d'Halicarnasse, Gicéron et Tacite, puis dans 
saint Thomas, dans Machiavel, dans Érasme, dans 
Boclin, dans Belleforest, dans Bellarmin et bien 
d'autres et était devenue comme un lieu commun 
de la philosophie politique, lorsque Montesquieu Ta 
rajeunie en la transformant d'une façon arbitraire 
et au premier abord singulière l . 

A la division classique et normale des gouver- 
nements en démocratique, oligarchique, monarchi- 
que, il substitue, en effet, une autre division, en 
république, monarchie et despotisme, alléguant 
que la république contient, à la fois, la démocratie 
et l'oligarchie, c'est-à-dire la souveraineté de plu- 

ne commet aucun des excès que je viens d'énumérer comme 
propres au monarque ; elle donne, par la voie du sort, les 
offices publics à des magistrats responsables. » Mégabyse, 
en faveur de l'oligarchie : « Rien, plus qu'une vafne foule n'est 
irréfléchi et insolent. Le peuple ne peut savoir ce qu'il fait* 
Il se précipite inconsidérément sur les affaires publiques et 
les pousse, semblable à un torrent d'hiver... Élisons une as- 
semblée d'hommes les meilleurs et donnons-lui la souve- 
raineté. Nous en serons nous-mêmes, et il est vraisemblable 
que les résolutions les plus salutaires naîtront de la réunion 
des hommes les plus sages. » — Darius, pour la monarchie 
(qui devait, on le sait, lui être attribuée) : « Rien n'est pré- 
férable à un seul homme excellent; il est prudent, il est dis- 
cret. Dans une oligarchie, des haines particulières éclatent: 
chacun veut être le maître... tous finissent par se détester... 
Des discordes et des meurtres, on passe à la monarchie, ce 
qui prouve qu'elle est le meilleur gouvernement. Dans la 
démocratie, ce sont des factions qui s'unissent par des con 
jurations. L'oppression de la communauté continue jusqu'à 
ce qu'un homme prenant en mains l'intérêt du peuple, 
mette un frein ; le peuple alors admire cet homme et quand 
il est admiré, il ne tarde pas a devenir roi. » 

1. Parmi les autres idées principales que Montesquieu 
semble avoir prises d'Aristote, il faudrait signaler la pensée 
que les lois et les institutions, et l'esprit même des unes et 



104 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

sieurs familles ou celle du peuple, et que le despo- 
tisme et la monarchie ont si peu de rapports qu'il 
faut en faire deux catégories. Cette division nou- 
velle permettait à Montesquieu de mettre en pleine 
clarté son objet favori, l'écart et comme Fantina- 
mie irréductible du despotisme et de la véritable 
monarchie ; mais elle Ta gêné dans le cours entier 
de son livre, car il a bien fallu, malgré tout, 
maintenir la distinction de la démocratie et de l'o- 
ligarchie et pour cela, créer une subdivision qui ne 
cadre plus avec la division des gouvernements en 
trois, formule classique à laquelle il tient en tant 
que fervent de l'antiquité, et à laquelle il revient 
sans cesse, qu'il s'est évertué à combiner avec la 
formule parallèle de la division des trois pouvoirs 
pour en faire la base de la constitution la plus favo- 
rable à la liberté politique *. 

Il semble bien que ce soit encore à Aristote qu'il 
ait emprunté cette division des trois pouvoirs aussi 

des autres doivent varier suivant les constitutions ; celle de la 
vertu politique considérée comme base de la démocratie, de 
la frugalité et de l'égalité également nécessaires à cette forme 
de gouvernement ; (ici, Montesquieu a exagéré Aristote qui 
avait parlé seulement de la nécessité des fortunes moyen- 
nes) ; l'idée de l'importance de l'éducation et de son adap- 
tation nécessaire à la forme de la constitution; celle de la 
corruption des trois formes de gouvernement; celle enfin 
de l'influence des climats sur l'organisation sociale. Cette 
théorie, on le sait, est déjà daus Hippocrate. 

1. M. Morley croit voir dans la division imaginée par Mon- 
tesquieu, un progrès sur l'ancienne formule, en ce sens que 
l'auteur de l'Esprit des Lois ne tiendrait pas seulement 
compte de la forme des gouvernements, mais aussi des con- 
ditions dans lesquelles ils fonctionnent ; ainsi de la monar- 
chie tempérée et du despotisme. L'observation serait juste 
si Montesquieu avait étendu la distinction aux autres for 
mes, mais il ne l'a pas fait. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES J 05 

bien que celle des trois gouvernements. Il écrit dans 
YEsprit des lois : Les « Grecs n'imaginèrent pas 
la vraie distribution des trois pouvoirs clans le gou- 
vernement d'un seul, ils ne l'imaginèrent que dans 
le gouvernement de plusieurs et ils appelèrent 
cette sorte de constitution police. » Une note du 
texte renvoie le lecteur à Aristote {Politique, 
liv. IV, ch. vin). 

Le passage ainsi signalé dans l'œuvre du philo- 
sophe politique grec est celui-ci : « Dans le gouver- 
nement, il est trois objets dont le législateur, s'il 
est sage, s'occupera par-dessus tous les autres; ces 
trois points une fois bien réglés, le gouvernement 
est nécessairement bien organisé, et les États ne 
diffèrent réellement que par l'organisation diffé- 
rente de ces trois éléments. Le premier, c'est l'as- 
semblée générale délibérant sur les affaires publi- 
ques, le second c'est le corps des magistrats, des 
fonctionnaires, dont il faut régler la nature, les 
attributions et le mode de nomination ; le troisième, 
c'est le corps judiciaire 1 . » 

Après avoir posé cette distinction, Aristote exa- 
mine successivement l'organisation des trois pou- 
voirs : mais il semble qu'il n'ait introduit la division 
en trois que par besoin et habitude de l'analyse, et 
pour éclairer le sujet, en le sériant, comme nous 
dirions aujourd'hui. 

Il se place, pour considérer le fonctionnement 
des rouages politiques, à des points de vue qui se 

1. Trad. de Barthélémy Saint-IIilaire. Celui-ci dit en note : 
« Voilà la théorie des trois pouvoirs législatif, exécutif et 
judiciaire. Montesquieu dans son livre XI, ch. vi, a omis de 
rappeler qu'elle était due à Aristote. » 



106 LA SÉPARATION DES POUVOIRS TOLITIQUES 

rapportent aux conditions de bonne organisation 
pratiquede l'État ou de maintien de la paix civique, 
et qui doivent varier suivant les constitutions 
politiques, mais qui ne visent pas un principe de 
droit, ni n'aboutissent à une formule systématique 
de séparation ou de combinaison des fonctions ou 
des pouvoirs. Même contre la tyrannie qui les con- 
fond tous, Aristote n'invoque pas le droit primor- 
dial du citoyen à la liberté ; il fait seulement valoir 
les inconvénients pratiques de l'oppression : « La 
tyrannie se compose des éléments de l'oligarchie 
et de la démocratie la plus exagérée ; aussi est-elle 
le plus funeste des systèmes, parce qu'elle est for- 
mée de deux mauvais gouvernements, et qu'elle 
réunit les lacunes et les vices de l'un et de l'au- 
tre. » 

C'est du même point de vue tout pratique qu'il 
examine la division et l'organisation des fonctions 
dans la cité. Pour lui, le pouvoir législatif repré- 
senté par l'assemblée délibérante du peuple est le 
véritable souverain de l'État. 

11 appartiendra à la généralité des citoyens ou à 
des classes désignés par la loi, suivant le degré de 
démocratie de la constitution. De même les ma- 
tières laissées à la délibération de tous ou réser- 
vées à certains conseils varieront dans les mêmes 
conditions. 

Le pouvoir exécutif est confié aux magistratures 
(les fonctionnaires) : celles-ci, dans les démocraties, 
ne sont que l'émanation du pouvoir législatif : mais 
leur organisation soulève bien des questions : Les 
pouvoirs doivent-ils être conférés à vie ou à longue 
échéance, ou suivant un système différent ? Faut- 



LA SEPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 107 

il qu'un même individu puisse en être revêtu à 
plusieurs reprises ou bien seulement une fois? 
Quels seront les membres des magistratures? Qui 
les nommera? sous quelle forme les nommera-t-on ? 
11 faut connaître toutes les solutions possibles de 
ces diverses questions et les appliquer selon le 
principe des différents gouvernements. 

C'est encore dans le même esprit analytique 
qu'Aristote examine le personnel, les attributions, 
le mode de formation des tribunaux, variables' éga- 
lement suivant la constitulion générale de l'État, 
soit que les juges soient choisis dans l'universalité 
ou dans une partie seulement des citoyens, soit 
qu'ils aient pour origine l'élection ou le sort. 

Aristote ne voit aucun inconvénient à la confu- 
sion dans le même citoyen des fonctions de juge et 
de magistrat (fonctionnaire). « Le trait éminem- 
ment distinctif du vrai citoyen, écrit-il, c'est la 
jouissance des fonctions de juge et de magistrat. » 
Cependant la langue n'a pas de terme unique pour 
rendre l'idée de juge et de membre de l'assemblée 
publique. 11 adopte, afin de préciser cette idée, les 
mots de magistrature générale et appelle citoyens 
tous ceux qui en jouissent. Cette définition du ci- 
toyen, ajoute-t-il, s'applique mieux que toute autre 
à ceux que l'on qualifie ordinairement de ce nom. 
On peut étendre à tous ou à quelques-uns la faculté 
de délibérer sur les affaires de l'État et celle de 
juger. De même, cette faculté peut s'appliquer à 
tous les objets ou bien être restreinte à quelques- 
uns. 

Après avoir pris au philosophe grec son point de 
départ, Montesquieu, on le voit, s'en trouve vi te éloi- 



108 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

gné. Outre la tendance dogmatique qui d'une façon 
générale, caractérise l'un, et la tournure de génie 
essentiellement analytique de l'autre, la diversité 
des buts qu'ils poursuivaient devait les faire promp- 
tement diverger. L'auteur de la Politique visait 
comme objet principal l'établissement d'une démo- 
cratie modérée, et le philosophe français celui 
d'une « monarchie ». Il remarque qu'Aristote ne 
connaissait pas plus que les anciens en général 
la vraie « monarchie ». Il constate l'embarras du 
philosophe grec quand il traite de la monarchie, 
dont il distingue les espèces non par la forme de la 
constitution mais par des choses d'accident... Mon- 
tesquieu recherche pourquoi la monarchie, au sens, 
où il l'entend,, c'est-à-dire avant tout dépouillée du 
droit de juger, n'a jamais réussi en Grèce ni à Rome> 
et il remarque que chez les Grecs des temps héroï- 
ques, si la monarchie ne subsista pas c'est que 
les trois pouvoirs y étaient distribués de manière 
que le peuple y avait la puissance législative et. 
exécutive avec la puissance de juger : au lieu que 
dans les monarchies que nous connaissons le 
prince a la puissance exécutrice et la législative, ou 
du moins une partie de la législative : mais il ne 
juge pas. On n'avait pas découvert, ajoute-t-il, que 
la vraie fonction du prince était d'établir des juges 
et non pas de juger lui-même. 

Montesquieu trouve au gouvernement des rois» 
de Rome (et il a longuement développé ce point 
de vue qu'il poursuit dans l'histoire entière de la 
République aux différentes époques) des rapports 
avec celui des rois des temps héroïques chez les 
Grecs. Leur gouvernement tomba par son vice 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 109 

général, la confusion des puissances, quoique en 
lui-même il fût très bon. « Tarquin avait réuni les 
trois pouvoirs dans sa personne : mais le peuple se 
souvint un moment qu'il était législateur, et Tarquin 
ne fut plus. » 

III 

L'idée de la limitation de la puissance royale en 
Angleterre par le Parlement était, est-il besoin de 
le dire, une idée partout répandue, lorsque Mon- 
tesquieu aborda sur place Tétude des institutions 
britanniques. 

Les pamphlets des adversaires de la royauté, des 
publicistes de 1G48, inspirés des écrits démocra- 
tiques du xvi e siècle, et répondant aux partisans de 
lamonarchie absolue, telsqueHobbes et Filmer 1 , les 

1. Voy. Mitton, Harrington, Sydney, etc., et pour le 
xvi e siècle, Knox, Buchanan, etc. Fortescue (xv e siècle) daus 
son ouvrage De laudibus legum Angliœ, avait déjà dit : 
« Angliœ statuta neduin principis voluntate, sed et totius re- 
gni assensu couduntur neque rex ibidem per se aut minis- 
tros suos tallagia, snbsidia aut quœvis aurea alia imposuit 
legibus suis, aut leges eorum mutât... sine assensu totius 
regni sui in parliamento suo expresso. » Saiut-Evremond 
avait dit: «Quiconque se met à écrire l'histoire d'Angletere, 
doit écrire l'histoire du Parlement. » Mistress Hutchinson 
écrivait en tête de ses Mémoires : « On u'a vu dans aucun 
pays des lois ni une constitution meilleures que celles de 
l'Angleterre. Son gouvernement contient à la fois des prin- 
cipes de monarchie, d'aristocratie et de démocratie, dans 
des proportions raisonnablement suffisantes pour éviter 
les fléaux inhérents à chacune de ces formes particulières, 
savoir : la tyrannie, l'esprit de faction et l'anarchie. » (Cité 
par Rémusat: Philos, angl., t. i, 395). Daus la liste des vingt- 
sept propositions condamnées par l'Université d'Oxford 



El G.. d'eICIITAL. 



7 



110 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

ouvrages des écrivains contemporains ou nés de la 
révolution de 1088, étaient pleins de considérations 
sur les restrictions imposées successivement au pou- 
voir royal malgré ses résistances, par les représen- 
tants de la nation, et définitivement consacrées par 
les derniers événements. Locke, résumant le sujet 
dans son dessein de justification du récent change- 
ment de souverain, avait en écrivant Y Essai sur le 
G ouver ne me ni civil, défini en termes précis les fonc- 
tions du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, 
et montré comment elles se combinaient dans 
Faction de la couronne et du Parlement. On a sou- 
vent répété que Montesquieu lui avait pris directe- 
ment sa théorie de la séparation des pouvoirs l . 

Dans quelle mesure Fauteur de V Esprit des Lois 
s'est-il en effet inspiré du défenseur de la Révolu- 
tion de 1688? Il l'avait certainement lu dès l'époque 
des Lettres persanes. On trouve dans Tune de celles- 
ci une des idées fondamentales et presque les 
termes mêmes de Locke, sur les bornes nécessaires 

dans Milton, Knox, etc., on trouve celle-ci: « Toute au- 
torité civile dérive du peuple. Il y a un contrat perpétuel 
entre le prince et les sujets : si le prince n'accomplit pas 
son devoir, les sujets sont déchargés des leurs. La société 
réside en Angleterre dans ces trois puissances : le roi, les 
lords, les communes. Le roi n'en a qu'une certaine part qui, 
dans certains cas, est subordonnée à l'autorité des deux 
autres corps. » V. Geffroy : Ecrits politiques de Milton (ap- 
pendice). 

1. Un éditeur de Montesquieu, Parrelle, écrit (1822) dans 
une note, au ch. vi, liv. XI, de VEsprit des Lois: « La plu- 
part des principes que Montesquieu pose dans ce chapitre 
sont tirés du Gouvernement civil de Locke, ch. xm. » Depuis, 
tous les éditeurs (y compris Ed. Laboulaye) ont reproduit 
cette note sans commentaire et peut-être sans suffisante 
vérification. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 111 

du pouvoir royal : « L'humeur impatiente des An- 
glais ne laisse guère à leur roi le temps d'appesan- 
tir son autorité... Ils soutiennent que tout pouvoir 
sans bornes ne saurait être légitime : car nous ne 
pouvons pas, disent-ils, donner à un autre plus de 
pouvoirs sur nous que nous n f en avons nous-mêmes : 
or nous n'avons pas sur nous-mêmes un pouvoir 
sans bornes : par exemple nous ne pouvons pas 
nous ôter la vie : personne n'a donc sur la terre 
un tel pouvoir 1 » . C'est exactement le raisonne- 
ment fondamental de Locke. 

Montesquieu a certainement rencontré dans 
celui-ci la division du pouvoir en législatif et exé- 
cutif : mais quand on regarde de près à la division 
de Locke, on constate qu'il ne l'entend pas dans le 
même sens que l'a fait plus tard Montesquieu. 

La séparation du législatif et de l'exécutif re- 
monte pour Locke au contrat par lequel l'homme en 
entrant en société a abandonné son pouvoir indi- 
viduel de punir les manquements à la loi naturelle. 
« En confiant au pouvoir législatif le jugement des 
offenses, il a donné à la communauté le droit d'em- 
ployer sa force pour l'exécution de ses propres 
jugements... et ici nous avons l'origine du pouvoir 
législatif et exécutif de la société civile, qui consiste 
à juger par des lois permanentes jusqu'à quel 
point les offenses doivent être punies lorsqu'elles 
ont été commises à l'intérieur de la communauté, 
et aussi à déterminer jusqu'à quel point les injures 
venues du dehors doivent être vengées : et dans 
les deux cas à employer toute la force de la totalité 



1. Lettres persanes, ch. v. 



112 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

des membres de la société, si cela est nécessaire. » 

Pour Locke, le pouvoir législatif étant celui de 
faire des lois pour toutes les parties de la nation est 
le seul véritable souverain, celui auquel tous les 
autres sont subordonnés; seulement il est limité 
par les droits des individus, ceux-ci ne pouvant en 
transmettre plus qu'ils n'en possèdent sur eux- 
mêmes, et leurs droits sur eux-mêmes n'étant pas 
illimités. 

De là l'obligation pour le pouvoir législatif de 
n'être ni absolu ni arbitraire, et pour le gouverne- 
ment, de gouverner par des lois connues, de ne 
point s'emparer de la propriété privée des citoyens 
et par conséquent de ne pas imposer de taxes sur 
les biens propres du peuple sans son consentement 
donné immédiatement par lui-même ou par ses 
députés. 

Tels sont les devoirs essentiels et en même temps 
les bornes du pouvoir législatif : quant à la divi- 
sion des puissances législative et exécutive, elle 
dérive, pour Locke, de circonstances positives et 
contingentes bien déterminées et qui n'ont rien 
d'absolu ni de métaphysique : « Les lois qui doivent 
être constamment exécutées et dont la vertu doit 
toujours subsister, peuvent être faites en peu de 
temps : il n'est donc pas nécessaire que le pouvoir 
législatif soit toujours sur pied, n'ayant pas toujours 
des affaires qui l'occupent... Et comme ce pourrait 
être une grande tentation pour les personnes qui 
ont le pouvoir de faire des lois, d'avoir aussi entre 
leurs mains le pouvoir de les faire exécuter, dont 
elles pourraient se servir pour s'exempter elles- 
mêmes de l'obéissance à ces lois... dans les Étals 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 113 

bien réglés, le pouvoir législatif est remis entre les 
mains de diverses personnes, qui, dûment assem- 
blées, ont elles seules ou conjointement avec 
d'autres, le pouvoir de faire des lois auxquelles, 
après qu'elles se sont séparées, elles sont elles- 
mêmes sujettes, ce qui est un motif bien fort pour 
les engager à ne faire de lois que pour le bien 
public... Mais parce que les lois ont une vertu 
constante et durable, il est nécessaire qu'il y ait 
toujours quelque puissance sur pied qui fasse exé- 
cuter ces lois et qui conserve toute leur force : et 
c'est ainsi que le pouvoir législatif et le pouvoir 
exécutif se trouvent souvent séparés. » 

Locke distingue encore le pouvoir exécutif et le 
pouvoir confédératif, celui qui a pour but la sûreté 
de l'État vis-à-vis des États voisins. Mais il re- 
marque que, quoiqu'ils soient réellement distincts 
en eux-mêmes, ils se séparent cependant malaisé- 
ment, et qu'on ne les voit guère résider en nn 
même temps dans des personnes différentes. Car 
l'un et l'autre requérant, pour être exercés, les 
forces de la société, il est presque impossible de 
remettre les forces d'un État à différentes per- 
sonnes qui ne soient pas subordonnées les unes 
aux autres. Par son essence même, le pouvoir con- 
fédératif est moins capable de se conformer à des 
lois antécédentes, stables et positives que le pou- 
voir exécutif à l'intérieur et, par cette raison, il doit 
être laissé à la prudence et à la sagesse de ceux qui 
en ont été revêtus, afin qu'ils le ménagent pour le 
bien public. 

L'alliance de l'exécutif et du législatif dans le 
souverain est, encore suivant Locke, le propre des 



114 LA SÉPARATION DUS POUVOIRS POLITIQUES 

monarchies : Là rassemblée n'est pas toujours sur 
pied : une seule personne est revêtue du pouvoir exé- 
cutif et a également sa part du législatif. Cette per- 
sonne peut être considérée, en quelque manière 
comme souveraine; non en tant qu'en elle seule 
réside tout le pouvoir souverain de faire les lois, 
mais « premièrement en tant qu'elle a en soi le pou- 
voir souverain de faire exécuter les lois, et que de 
ce pouvoir dérivent les différents pouvoirs subor- 
donnés des magistrats; ét en second lieu, en tant 
qu'il n'y a aucun pouvoir supérieur législatif au- 
dessus d'elle ni égale à elle, et que l'on ne peut 
faire aucune loi sans son consentement... Le pou- 
voir exécutif suprême conféré à une personne qui 
n'a pas de supérieur législatif... n'est pas plus su- 
bordonné qu'elle-même ne juge devoir l'être ». 

Locke va même plus loin : il accepte pour le mo- 
narque des pouvoirs d'un caractère spécial aux- 
quels il conserve l'appellation traditionnelle de 
« prérogative ». 

« Dans les monarchies modérées, comme dans 
tous les États bien réglés, le bien de la société 
demande qu'on laisse quantité de choses à la dis- 
crétion de celui qui a le pouvoir exécutif; car les 
législateurs n'étant pas capables de prévoir tout, 
ni de pourvoir par des lois à tout... celui qui a le 
pouvoir exécutif a, par les lois communes de la na- 
ture, le droit d'employer son pouvoir pour le bien 
de la société... jusqu'à ce que le pouvoir législatif 
puisse être dûment assemblé... et aussi dans les 
cas où celui-ci ne pourrait y pourvoir en aucune 
manière. Ce pouvoir est ce qu'on appelle « préro- 
gative ». 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 115 

Voilà ce qu'étaient pour Locke, les bornes et les 
attributions essentielles du pouvoir exécutif, exa- 
minées, comme on le voit, d'un point de vue tout 
pratique, dansleur combinaison avec le législatif, de 
façon à assurer à la fois la liberté des sujets et les 
droits du gouvernement, d'un véritable gouverne- 
ment. 

Plus tard, un historien, français d'origine, ap- 
partenant à la religion réformée, réfugié en Angle- 
terre, Rapin de Thoiras, de qui Voltaire a dit que 
« l'Angleterre lui fut longtemps redevable de la 
seule bonne histoire complète qu'on eût faite de 
ce royaume et de la seule impartiale qu'on eût 
d'un pays où l'on n'écrivait que par esprit de 
parti 1 » — (éloge que plus tard Guizot a confirmé), — 
Rapin de Thoiras avait, soit dans son Histoire géné- 
rale, soit dans sa Dissertation sur les Wighs et les 
Tories, émis des idées remarquables sur la consti- 
tution britannique, idées qui ouvrirent probable- 
ment la voie à Montesquieu pour formuler ses gé- 
néralités sur l'équilibre des pouvoirs et la fusion 
des formes de gouvernement dans l'État britan- 
nique 2 . Le gouvernement d'Angleterre, suivant 
Rapin, est véritablement monarchique : mais la 
monarchie est tempérée et limitée par des lois. 
C'est ce qui la distingue de tous les autres gouver- 

1. Siècle de Louis XIV, 1 er vol. Table des écrivains. 

2. M. A, Sorel indique, dans son Montesquieu, Rapin de 
Thoiras comme « ayant publié une très ingénieuse descrip- 
tion du monde politique anglais, que Montesquieu connais- 
sait et dont il fit si bon usage qu'il la fit oublier à la posté- 
rité ». Nous n'avons retrouvé dans Rapin que quelques 
pages qui aient pu servir à Fauteur de Y Esprit des lois : 
elles sont surtout dans la Dissertation sur les Wighs et les To- 
ries, dont nous citerons quelques extraits. 



116 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

nements monarchiques où aujourd'hui la volonté 
du prince fait seule la loi... Le gouvernement n'y est 
pas purement monarchique, puisque les grands et 
le peuple ont entre leurs mains le pouvoir légis- 
latif conjointement avec le roi, et que le roi ne 
peut imposer aucune taxe sans le consentement du 
peuple. Il n'est pas non plus républicain, puisqu'il 
y a un roi qui exerce l'autorité souveraine, qui 
confère, selon son bon plaisir, les charges et les 
dignités tant ecclésiastiques que civiles et mili- 
taires et qui peut faire la paix ou la guerre sans 
être obligé de consulter ses sujets... C'est un gou- 
vernement mixte et composé du mélange des trois. 
« Les prérogatives du souverain, des grands et du 
peuple y sont tellement tempérées les unes par les 
autres qu'elles se contiennent mutuellement. En 
même temps, chacune des trois puissances qui ont 
part au gouvernement peut mettre des obstacles 
invincibles aux entreprises de l'une des deux 
autres ou même de toutes ensemble pour se rendre 
indépendantes. » 

Il est certain, dit encore Rapin dans la Préface 
de son Histoire, que tous les gouvernements établis 
en Europe, par les nations septentrionales, étaient 
les mêmes à peu près que celui que les Saxons éta- 
blirent en Angleterre. C'étaient des monarchies. 
(On retrouve là les termes de Montesquieu.) On 
n'entendait pas par ce mot un pouvoir despotique 
et arbitraire, mais un pouvoir qui, bien qu'entre 
les mains d'un seul, était néanmoins restreint par 
l'obligation de gouverner selon les lois de la na- 
tion. » 

Ce pouvoir, entre les mains d'un seul et néan- 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 117 



moins contenu par les lois ?, c'est celui en face 
duquel se trouve Montesquieu, quand, revenu de 
l'antiquité au temps présent, il veut étudier une 
« constitution ayant pour objet direct la liberté 
politique, et où la liberté paraîtra comme dans un 
miroir ». 

Dans le cas qu'il observe, la position des ques- 
tions est bien différente de ce qu'elle était pour 
Aristote. Pour celui-ci qui ne considérait qu'un 
souverain, le pouvoir législatif, représenté par l'as- 
semblée délibérante, la division des fonctions subor- 
données était en quelque sorte une question de 
pratique, de bonne organisation. Montesquieu, au 
contraire, se place en présence d'une souveraineté 
complexe, puisqu'elle comprend, à la fois, celle 
du pouvoir législatif, représentant de la nation, et 
celle du monarque. Pour les Anglais, contem- 
porains de Montesquieu la conception de cette 
souveraineté composite est suffisamment claire 
parce qu'elle s'appuie sur une longue expérience 
des faits et qu'elle est comme la conséquence tan- 
gible de ces faits. Ce que Locke avait divisé, pour 
la clarté de son sujet, en deux branches, dont 
il avait ensuite cependant montré les liens néces- 
saires, ils le réunissent clans leur théorie du gou- 
vernement tempéré qui est celui de leur patrie. 
Swift qui avait précédé Montesquieu dans l'étude 
de la balance des pouvoirs à travers l'histoire 

1. Cf. Hume : Essais moraux et politiques : « De tous les 
genres de gouvernements, le genre monarchique me paraît 
avoir fait les plus grands progrès : on peut aujourd'hui ap- 
pliquer aux monarchies civilisées ce qu'on disait autrefois 
à la louange des républiques : qu'elles ne sont pas gouver- 
nées par les hommes mais par les lois. » 

7. 



118 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

grecque et romaine, et en avait ensuite analysé 
le fonctionnement en Angleterre même 1 , Swift 
conclut qu'il y a dans tout peuple un pouvoir 
suprême de faire des lois, qui est sans limites 
et qui a le droit d'exiger l'obéissance univer- 
selle. « Ce pouvoir, dit-il, réside chez nous, tout le 
monde le sait, dans le roi conjointement avec les 
lords et la Chambre des communes du royaume..» 
L'administration ou pouvoir exécutif, seule, est 
confiée au prince. » 

Bolingbroke,dont l'influence directe sur Montes- 
quieu n'a peut-être pas été assez remarquée, observe 
que « la constitution anglaise est une transaction 
(a bargain), un contrat conditionnel entre le prince 
et le peuple. Pour que ce pacte ne puisse être 
rompu, ni par le prince, ni par le peuple, le pouvoir 
législatif ou suprême est conféré par notre consti- 

1. Voir surtout : A discourse of the contests and dissen- 
tiom in Athene and Roïne (1701) et l'Examiner )i° 33. Un 
écrivain allemand, M. Harry Jannsen, a beaucoup insisté 
sur la part qu'aurait eue Swift dans le développement des 
idées politiques de Montesquieu.. V. Montesquieu' s Théorie 
von der Dre'uheilunçj der Gewalten in Staate auf ihre Quelle 
zurilck ge/uhrt, (Gotha 1878.) Il y a certainement des rap- 
ports et même des imitations de forme : exemple : Swift : 
The fate of empire is grown a commonplace, that ail forms of 
government having been instituted by men must be mortal 
like their authors. Montesquieu : « Gomme toutes les choses 
humaines ont une fin, l'État dont nous parlons perdra la 
liberté, il périra; Rome, Lacédémone et Carthage ont bien 
péri... » De même, Swift emploie et développe en détail 
l image reprise par Montesquieu de la balance des pouvoirs : 
mais les trois pouvoirs auxquels il fait allusion sont le roi, 
les communes et les pairs et non ceux qu'a envisagés Mon- 
tesquieu. Il y voit la combinaison des trois gouvernements 
dont la théorie remonte à l'antiquité et que Montesquieu 
n'avait pas, par suite, à emprunter à Swift. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 119 

tution à trois puissances dont le roi est l'une... 
C'est par ce mélange de pouvoirs.,, combinés en 
un système unique, et se balançant l'un l'autre que 
notre constitution libre a été si longtemps pré- 
servée ou restaurée 1 ». 
Montesquieu, tout en s'inspirant de ces vues des 



1. Dissertation npon the parties, lettre XIK. Ce volume 
est extrait du Journal le Craftsman qui a commencé à 
paraître en 1726. Dans l'ouvrage intitulé : Remarks on the 
history of England, Bolingbroke revient sur les mêmes 
idées : Le roi est le magistrat suprême qui a une voix néga- 
tive dans ia législature. Il est chargé du pouvoir exécutif, 
et maints autres pouvoirs et privilèges que nous appelons 
prérogatives, sont annexés à ce mandat. Les deux Chambres 
ont leurs droits et privilèges, elles préparent, passent les 
bills ou refusent de voter ceux qui leur sont soumis, elles 
adressent, avertissent, blâment... La judicature suprême 
réside dans les lords : aux communes il appartient déjuger 
les dépenses publiques et de donner les ressources néces- 
saires. « Si le pouvoir législatif aussi bien que le pouvoir exé- 
cutif étaient entièrement remis au roi, comme dans certains 
pays, le roi serait un roi absolu : si aux lords, notre gou- 
vernement serait une aristocratie; si aux communes, une 
démocratie. C'est cette division du pouvoir et des privilèges 
distincts attribués au roi, aux lords et aux communes qui 
constitue une monarchie limitée... si aucune des trois par- 
ties qui constituent notre gouvernement voulait usurper... 
les deux autres peuvent, en unissant leurs forces réduire la 
première à ses limites propres... même si deux des parties 
composantes voulaient s'unir pour usurper, le poids de la 
troisième peut du moins retarder le mal et donner au temps 
des chances de l'empêcher.. . C'est là cette balance dont on 
a tant parlé et c'est là l'usage qui doit en être fait. Il est 
conforme au sens commun et à l'expérience. » 

Cf. Montesquieu : Noies sur l'Angleterre* « J'appelle l'An- 
gleterre libre parce que le prince n'a qu'un pouvoir contrôlé 
et borné... mais si la Chambre basse devenait maîtresse, 
son pouvoir serait illimité et dangereux parce qu'elle auvait 
en même temps la puissance exécutrice : au lieu qu'à pré- 
sent le pouvoir illimité est dans le parlement et le roi, et le 
pouvoir exécutif dans le roi dont le pouvoir est borné ». 



120 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

publicistes anglais, ne semble pas en comprendre 
clairement l'esprit fondamental, qui est la com- 
plexité nécessaire du pouvoir exécutif et législatif 
dans une monarchie tempérée. 

Il veut reprendre la triple division d'Aristote, qui 
convenait à une démocratie où la souveraineté est 
unique, résidant dans l'assemblée du peuple — qui 
s'applique fort mal à une monarchie, à moins de 
réduire le monarque au rôle subordonné de l'un de 
ces fonctionnaires ou magistrats dont parle l'au- 
teur de la Politique, comme étant chargés simple- 
ment de l'administration ou exécution des lois. En 
confinant le souverain dans le pouvoir purement 
exécutif (quoiqu'en lisant entre les lignes, ou à 
pénétrer dans le détail de sa pensée, on sente bien 
qu'il reconnail la nécessité de lui confier en réalité 
d'autres fonctions), Montesquieu crée des amphi- 
bologies et des confusions qui devaient plus tard 
engendrer bien des erreurs pratiques: quelques- 
unes ont été funestes et les conséquences s'en font 
encore sentir aujourd'hui 1 , bien que la force des 
choses ait depuis longtemps brisé la formule dog- 
matique où elles s'appuyaient. 

Montesquieu semble avoir d'abord hésité sur la 

1. Cf. R. von Mohl : Geschichte und Litteratur der Staat 
wissenschaften (111, p. 386 et 41, p. 39.) « Le monde aurait 
évité plus d'un faux pas et d'une erreur, si Montesquieu 
n'avait réussi à faire prévaloir pour longtemps la théorie de 
la division des pouvoirs... C'est un de ses crimes d'avoir 
posé la constitution d'Angleterre comme un exemple con- 
vaincant de sa théorie et d'avoir placé ses institutions sur 
un lit de Procuste, afin d'en tirer en les torturant, la sépara- 
tion des pouvoirs ». Les publicistes allemands ont depuis 
longtemps en grande majorité condamné la théorie de la 
séparation. Y. Seignobos, toc. cit., Bev.de Paris, 1 er mars 1895. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 121 

formule de séparation des pouvoirs qu'il adopte- 
rait. Il pose, en effet, une première division des 
pouvoirs de tout État en trois puissances, qui lui a, 
sans doute, été inspirée par Locke. 

Les trois puissances sont : la puissance légis- 
lative, la puissance exécutrice des choses qui 
dépendent du droit des gens (c'est le pouvoir 
confédératif de Locke) et la puissance des choses 
qui dépendent du droit civil. 

Par la première, le prince ou le magistrat fait 
des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige 
ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il 
fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des 
ambassadeurs, établit la sûreté, prévient l'inva- 
sion... Par la troisième, il punit les crimes ou juge 
les différends des particuliers... On appellera cette 
dernière la puissance de juger. 

Cette première formule, on le voit, divise en 
réalité la puissance « civile à l'intérieur », en deux; 
puissance législative et puissance de juger. Celle- 
ci est « une partie de la puissance exécutrice 
de l'État pour les choses qui dépendent du droit 
civil. » 

Si Montesquieu s'était tenu à cette première divi- 
sion, il aurait pu facilement démontrer comme 
Aristote l'a fait, qu'à côté de la justice, la puis- 
sance exécutrice comprend un autre rameau, qui 
est l'administration (ce qu'Aristote appelle les 
magistratures) et — point capital qui a échappé 
à l'antiquité, qui pourrait bien être encore dans 
l'avenir, un avenir trop prochain, méconnu par, la 
démocratie — que la liberté ne peut exister si ces 
deux branches de l'exécutif sont aux mêmes mains , 



122 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

et encore moins si elles sont toutes deux aux mains 
du législateur : ce qui ne veut pas dire qu'elles 
ne doivent pas émaner de lui avec des garanties 
d'indépendance et d'autonomie suffisantes, surtout 
en ce qui concerne les juges chargés de punir la 
désobéissance aux lois ou de trancher les diffé- 
rends des citoyens entre eux ou avec l'État. 

Au fond, c'était là la seule thèse logique, celle 
conforme à la véritable nature des choses et dont 
révolution même des institutions a partout prouvé 
la vérité. Mais Montesquieu qui en a d'abord aperçu 
les points saillants, gâte vite cette thèse juste et 
fondamentale par des catégories différentes et abso- 
lues d'apparence, qui ne reposent plus sur au- 
cune analyse claire des faits, véritables abstrac- 
tions d'un génie grand amateur de formules et 
qui excellait à les polir, parmi les témoignages 
d'admiration d'un siècle qui n'était pas encore 
saturé de généralités : abstractions qui n'auraient 
pas d'inconvénient grave si elles avaient seule- 
ment « poussé à penser » comme le demandait 
l'auteur à la fin d'un de ses plus célèbres livres, 
mais qui, prises à la lettre et dépouillées de tout ce 
que l'écrivain avait pu supposer qu'on lirait entre 
les lignes, ou sous-entendu de réserves et de cor- 
rectifs, ont porté des fruits dangereux, conduit à 
des séparations de pouvoirs arbitraires et artifi- 
cielles, énervé dans certains cas la partie la plus 
essentielle du gouvernement, le pouvoir d'action, 
compromis son association avec les corps délibé- 
ratifs, et par réaction, à d'autres moments, con- 
fondu toutes les puissances et la source de toutes 
les fonctions dans la main d'un homme. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 123 

À la division en deux, que nous venons de rap- 
peler, de la puissance civile à l'intérieur, Montes- 
quieu sans s'expliquer, substitue la division en trois, 
qui le rapproche, en apparence seulement. d'Aris- 
tote et à laquelle il s'arrête définitivement : la 
puissance législative, l'executive et la judiciaire. 

La séparation de ces trois puissances peut seule 
assurer la liberté politique, et il faut pour cela 
qu'elle soit complète : non seulement « tout serait 
perdu si le même homme ou le même corps des 
principaux ou des nobles ou du peuple, exerçait 
ces trois pouvoirs : celui de faire des lois, celui 
d'exécuter les résolutions publiques, et celui de 
juger » ; mais encore, suivant l'affirmation célèbre 
et tant de fois reproduite, la liberté n'existe pas 
« lorsque dans la même personne ou dans le 
même corps de magistrature, la puissance législa- 
tive est réunie à la puissance exécutrice : car on peut 
craindre que le même monarque ou le même Sénat 
ne fassent des lois tyranniques pour les exécuter 
tyranniquement ». 

IV 

C'est un fait remarquable que ni dans les Lettres, 
ni dans celles des Notes de voyage publiées jus- 
qu'ici, ni dans VEsprit des lois, on ne trouve trace 
d'une observation directe de Montesquieu sur l'évo- 
lution et les crises que depuis Locke avait subies 
l'organisation du gouvernement britannique en ce 
qui concerne précisément les rapports du législatif et 
de l'exécutif, que dans son ouvrage il sépare si déli- 



124 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

bérément. La question des relations des conseillers 
du roi avec le parlement et la couronne avait cepen- 
dant passionné depuis des siècles l'Angleterre. 
Les prétentions des communes à V impeachment des 
conseillers du souverain, la résistance de la cou- 
ronne dans des circonstances historiques et deve- 
nues tragiques, la lutte survenue plus tard entre 
le conseil privé resté sous l'influence des communes 
et l'autorité toujours grandissante du petit groupe 
connu sous le nom de junte, de cabale ou de cabi- 
net 1 recruté parmi les amis fidèles et véritablement 
agissants du roi, les péripéties de cette lutte au mi- 
lieu de la division des partis et sous l'influence des 
événements extérieurs, sous l'influence aussi du 
caractère personnel des monarques; les premières 
tentatives d'un véritable ministère homogène sous 
Guillaume III, suivies de réactions en sens con- 
traire; l'avènement final d'un cabinet d'opinion 
unie sous le premier des Georges, avec les Wighs 
et Walpole, ministère qui avait subsisté sous 
Georges II, (Montesquieu voyait ce cabinet à l'œuvre 
en 1729); la prédominance du ministre assurée 
pendant de longues années, fût-ce au moyen d'in- 
fluences corruptrices ou de manœuvres blâmables, 
en face de princes d'origine étrangère, peu soucieux 
des affaires du Royaume-Uni 2 et d'un parlement 

1. La première mention du « cabinet » se trouve dans le 
Diary de Pepy (16 novembre 1667. vol. III, p. 304. Voir Fran- 
queville : Du parlement et du gouvernement d'Angleterre, 
t. I, p. 437. La cabale remonte, on le sait, aux conseillers 
du roi en 1671 : Glifford, Arlington, Buckingham, Ashley, Lau- 
derdale, dont les lettres initiales ont formé son nom. 

2. H. S. Maine : {La constitution fédérale des États-Unis) : 
« Cinquante ans plus tôt ou cent ans plus tard, le roi d'An- 



LA SEPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 125 



recruté, en grande partie, au moyen de voix ga- 
gnées ou achetées; la chute ensuite de ce ministère 
lorsque l'accord avec le Parlement avait cessé, sans 
qu'une demande de mise en accusation des mi- 
nistres tombés eût été accueillie : tous ces évé- 
nements avaient singulièrement modifié en Angle- 
terre la situation réciproque de la couronne et du 
Parlement. Il semble que Montesquieu ne les ait 
pas aperçus ou de propos délibéré n'y ait pas, 
dans son célèbre ouvrage, attaché d'importance. 
Ce grand fait qu'il avait sous les yeux, bien 
qu'enveloppé encore de nuages épais : la trans- 
mission de la majeure partie du pouvoir de 
gouvernement, du monarque à ses ministres, paraît 
lui échapper. Il en reste dans la question des rap- 
ports des conseillers clu roi avec le Parlement à la 
situation des Stuarts et des communes, les uns 
repoussant, les autres revendiquant le droit d'im- 
peachment, ou à Guillaume III usant sans ménage- 
ments de son droit de veto et constituant des 
ministères bigarrés d'opinion. Pour lui, la puis- 
sance exécutrice doit être toujours dans les mains 
du monarque « parce que cette partie du gouver- 
nement qui a presque toujours besoin d'une action 
momentanée est mieux administrée par un que par 

gleterre aurait apparu aux auteurs de la Constitution sous 
un jour très différent. 11 y avait, en somme, un accord 
tacite entre les deux premiers Georges et l'aristocratie wigh, 
stipulant que le roi gouvernerait le Hanovre, et le ministère 
wigh la Grande-Bretagne. » 

M. Morley dans son Walpole fait observer que depuis la 
reine Anne les souverains n'ont plus assisté aux délibéra- 
tions des ministres, faute probablement pour les premiers 
Georges d'entendre l'anglais. 



1 V 2G LA SÉPARATION DDS POUVOIRS POLITIQUES 



plusieurs 1 , que s'il n'y avait point de monarque et 
que la puissance executive fût conférée à un cer- 
tain nombre de personnes tirées du corps législatif, 
il n'y aurait plus de liberté, puisque les deux puis- 
sances seront unies, les mêmes personnes ayant 
quelquefois et pouvant toujours avoir part à l'une 
et à l'autre » — ce qui était nier en principe l'exis- 
tence possible compatible avec la liberté des 
citoyens, d'un conseil de gouvernement émané de 
rassemblée elle-même, tel qu'était en partie celui 
de Walpole 2 . 

Quant à la responsabilité des conseillers de la 
puissance exécutrice, Montesquieu ne la définit pas 
autrement que dans ces lignes : « Comme celui qui 
exécute ne peut rien exécuter mal sans avoir des 
conseillers méchants et qui haïssent les lois 
comme ministres quoiqu'elles les favorisent comme 
hommes, ceux-ci peuvent être recherchés et pu- 
nis. » 

1. Gravina avait dit : « Les lois seraient inutiles et sans 
effet si le ministère de l'homme ne les convertissait en pra- 
tiquent, si du consentement des citoyens, elles n'étaient con- 
fiées à un personnage grave et prudent dont la voix et l'au- 
torité les mît en vigueur. C'est l'office du magistrat. Ce 
magistrat est en quelque sorte l'âme et le bras des lois. Il 
produit un avantage prompt que tous les citoyens ensemble 
ne pourraient produire qu'avec des difficultés inexprimables. » 
(Trad. Requier, t. III, p. 137.) 

2. Morley : R. Walpole, « C'est à Walpole que nous devons 
ce fait que le gouvernement est dirigé en Angleterre non 
par des ministres impériaux comme en Prusse, ni par des 
ministres populaires comme aux Etats-Unis, mais par des 
ministres parlementaires. » 

Macaulay, Hist. du règne de Guillaume III, ch. n. « Vers 
la fin de 1693, on voyait les principaux emplois du gouver- 
nement distribués d'une manière égale entre les deux grands 
partis, les hommes qui remplissaient ces emplois cabaler 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 127 



Par qui et comment? L'auteur de Y Esprit des 
Lois laisse entendre qu'ils doivent être cités par 
la Chambre basse devant la Chambre des nobles 
(ce qui est une infraction commise par l'auteur lui- 
même à sa doctrine de la séparation des pouvoirs), 
mais il a toujours en vue la responsabilité pénale, 
mise en œuvre par une procédure judiciaire et 
entraînant des peines corporelles. Il n'a pas l'idée 
d'une responsabilité purement politique, ou du 
moins il ne s'attache pas à cette sorte de respon- 
sabilité, qui s'était cependant affirmée lors de la 
première démission de Walpole ; qui devait, 
avant l'apparition de V Esprit des Lois, s'affirmer 
une seconde fois lors de la chute définitive du 
même premier ministre (1742). « Depuis, et y 
compris cet événement, écrit Macaulay, il a passé 
dans la pratique — une pratique non strictement 
conforme à la théorie de notre Constitution, mais 
cependant plus salutaire — de considérer la perte 
de la charge ministérielle et la désapprobation pu- 

perpétuellement les uns contre les autres, provoquer les 
uns contre les autres des votes de censure, des chefs d'ac- 
cusation ; vers la fin de 1696, au contraire, on vit que tous 
les principaux serviteurs de la couronne appartenaient au 
parti wigh, qu'ils étaient étroitement unis entre eux par des 
liens publics et privés, qu'ils se montraient prompts à se dé- 
fendre les uns les autres contre toute attaque, que la majo- 
rité de la Chambre des communes était rangée en bon ordre 
sous ses chefs et qu'elle avait appris à se mouvoir comme 
un seul homme à leur commandement. » 

Cf. Remusat : Eludes sur l'Angleterre, t. I, p. 380. « Vol- 
taire et Montesquieu ont pu voir de leurs yeux marcher ré- 
gulièrement le gouvernement représentatif. A l'époque où 
ils ont visité l'Angleterre, la nation, peut-être sans s'en 
rendre bien compte, sortant définitivement des révolutions, 
entrait en pleine possession de ses institutions constitu- 
tionnelles. » 



128 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLUIQUES 

blique comme des châtiments suffisants pour des 
erreurs commises dans la gestion du pouvoir, non 
imputables à la corruption personnelle. Rien, nous 
le croyons, n'a plus contribué que cet adoucissement 
à élever le caractère des hommes publics. L'ambi- 
tion est par elle-même un jeu suffisamment hasar- 
deux et profond pour enflammer les passions sans 
ajouter propriété, vie ou liberté à l'enjeu.... Notre 
ancienne façon de faire sur ce point était aussi 
absurde que celle cle ce roi d'un conte d'Orient qui 
proclamait que tout médecin pouvait venir à la cour 
et soigner les maladies royales ; mais que si le 
remède échouait, le médecin auraitlatête coupée... 
D'ailleurs il aurait été impossible, depuis la Révo- 
lution, de punir aucun ministre pour sa politique 
générale, avec la moindre apparence de justice: car 
depuis ce temps, aucun ministère n'a été à même 
de poursuivre aucune politique générale sans l'ap- 
probation du parlement J . » 

V 

On pourrait pousser plus loin l'examen de l'ana- 
lyse que Montesquieu a faite des principes de la 
constitution anglaise et montrer comment, sur beau- 
coup d'autres points, il est resté très éloigné de la 
réalité vivante des faits ; comment ses formules 

1. Essai sur YHist. const. de Hallam. Voir sur cette pé- 
riode de fondation et de premières transformations du 
cabinet : Todd, Parliamentary govemment. Hallam, Cons- 
titut. hist. of England (trad. Guizot). Erskine May, Constitué 
history. Gneist, Die englische Verfassung. Stubbs, The Const. 
hist. of England in its origin and développaient. Freeman, 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 129 

donnent souvent de ceux-ci une idée erronée ou 
incomplète. On pourrait, pour ne citer que quelques 
exemples, se convaincre qu'en ce qui concerne le 
pouvoir judiciaire, il a été beaucoup plus préoccupé 
du criminel que du civil, s'attachant, suivant la 
remarque d'un de ses modernes commentateurs, 
seulement au jury (qui depuis a sans cesse perdu 
de son importance dans les procès civils), et laissant 
de côté les juges nommés par la couronne, qui con- 
vStituent le rempart le plus solide des libertés indi- 
viduelles 1 ; affaiblissant par cette omission même, 
sa formule de division des trois pouvoirs, dont 
deux, dans son tableau, proviennent de la même 
source populaire. 

On pourrait de même observer qu'il a confondu 
dans une désignation générale de « corps des nobles » 
un groupement d'influences et de puissances so- 
ciales qui, en Angleterre, ne ressemblaient que de 
fort loin à la noblesse française et qu'il n'a pas dé- 
finies 2 ; qu'en ce qui touche à la Chambre des com- 
munes, il l'a considérée pour ainsi dire en bloc 
comme « le corps représentant le peuple » sans exa- 

Le Développement de la constit. anglaise (trad. Delahaye). 
Franqueville : Du Gouvernement et du Parlement anglais, 
Boutmy, Etudes de droit constitutionnel ; Le Développement 
de la constitution en Angleterre ; et enfin l'ouvrage de 
M. Depriez sur les Ministres dans les principaux États (1892) 
qui résume tous ces auteurs sur ce sujet spécial. 

1. Saint-Girons : De la Séparation des Pouvoirs, p. 98. 

2. Voir Boutmy, op. cit. 

Montesquieu a cependant mis en relief quelques traits de 
cette différence : « Les dignités faisant partie de la consti- 
tution fondamentale, seraient plus fixes qu'ailleurs ; mais 
d'un autre côté, les grands, dans ce pays de liberté, s'appro- 
cheraient plus du peuple : les rangs seraient donc plus sé- 
parés, et les personnes plus confondues. » 



130 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

miner les bases mêmes de l'élection ni jusqu'à quel 
point, au xviu c siècle, en Angleterre, elle était loin 
de réaliser cette condition posée par Fauteur de 
Y Esprit des Lois, que tous les citoyens, dans les 
divers districts, doivent avoir droit de donner leurs 
voix pour choisir les représentants « excepté ceux 
qui sont dans un tel état de bassesse qu'ils sont 
réputés n'avoir pas de volonté propre ». Il faudrait 
encore remarquer comme, dans ce mélange ap- 
parent de monarchie, d'aristocratie et de démo- 
cratie, qu'il pensait être la base du gouverne- 
ment britannique, il n'a pas aperçu ou signalé la 
prédominance effective de l'élément aristocratique 
ou oligarchique, qui avait en quelque sorte absorbé 
et organisé à son profit la nation, en assurant les 
avantages de la possession du pouvoir tantôt à l'un 
et tantôt à l'autre des deux partis qui se le dispu- 
taient : comment enfin, il n'a pas suffisamment mis 
en lumière l'influence d'un « quatrième pouvoir » 
précisément né ou du moins très grandi un peu 
avant l'époque où il observait l'Angleterre : la presse 
politique, qui par son contrôle des autres pouvoirs, 
par ses excitations sur l'esprit public, par les armes 
redoutables fournies aux partis, par tout ce travail 
de propagande et d'action passionnée ou intéressée, 
au développement presque effréné et effrayant 
duquel nous assistons depuis lors, allait complè- 
tement modifier les conditions d'existence du gou- 
vernement en Angleterre d'abord, et ensuite dans le 
monde entier 1 . 

1. Montesquieu, qui ne parle pas delà presse comme pouvoir 
politique, a cependant observé (Esprit des Lois, XIX, 27), 
que, pour jouir de la liberté, il faut que chacun puisse 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 131 



Un examen de ce genre nous entraînerait trop 
loin de notre sujet : il était bon cependant de se 
souvenir de quelques-unes des lacunes d'observa- 
tion de Montesquieu sur d'autres parties de la 
constitution anglaise ou sur plusieurs rouages 
essentiels de son existence politique, pour mieux 
s'expliquer celles qui sont demeurées dans son 
analyse de la séparation des pouvoirs entre la 
puissance législative et l'exécutrice A . Il rencon- 

dire ce qu'il pense...; un citoyen dans cet état dit et écrit 
tout ce que les lois ne lui ont pas expressément défendu de 
dire ou d'écrire. Il remarque que le « Graftsman » le jour- 
nal de Bolingbroke et de Pultney, est examiné par trois 
avocats avant de l'imprimer, pour savoir s'il y a quelque 
chose qui blesse la loi. Il observe que « comme on voit le 
diable dans les papiers périodiques, on croit que le peuple 
va se révolter demain, mais il faut seulement se mettre 
dans l'esprit qu'en Angleterre comme ailleurs le peuple est 
mécontent des ministres et qu'il y écrit ce qu'on pense 
ailleurs... Le roi a un droit sur les papiers qui courent et qui 
sont une cinquantaine, de façon qu'il est payé par les in- 
jures qu'on lui dit... Un couvreur se fait apporter la gazette 
sur les toits, pour la lire. » (Notes sur l'Angleterre.) 

En 1710, écrit Buckle, (De la civilisation en Angleterre, 
tr. fr. t. II, p. 114) les journaux au lieu d'indiquer seule- 
ment les nouvelles, commencèrent à prendre part à la dis- 
cussion des sujets politiques. En 1738, Danvers disait au 
Parlement : « Le peuple de la Grande-Bretagne est gouverné 
par un pouvoir dont on n'a jamais entendu parler jusqu'ici: 
Ce pouvoir ne consiste pas dans la volonté absolue du 
prince, dans les ordres du Parlement, dans la force d'une 
armée, dans l'influence du clergé, ce n'est pas non plus le 
régime du cotillon, mais c'est le gouvernement de la presse. » 

1. On a souvent dit que Montesquieu est resté exprès dans 
le vague et la généralité au sujet de la constitution anglaise, 
qu'il a usé de circonspection pour ne pas encourir les ri- 
gueurs de son gouvernement. « Il enveloppa, dit M. Sorel, 
de voiles savamment disposés les observations qui pou- 
vaient passer pour séditieuses, et les comparaisons qui ris- 
quaient de froisser le patriotisme des sots. C'est peut-être 



132 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 



trait en ce qui concerne cette partie de son sujet, 
des causes particulières d'erreurs ou de vues 
incomplètes, erreurs ou vues incomplètes qu'il a 
partagées avec un bon nombre de publicistes de 
son temps, qu'il lui aurait fallu une divination 
tout à fait exceptionnelle pour éviter à l'époque où 
il écrivait. L'état de l'Angleterre lorsqu'il l'a vue, 
pouvait, au point de vue politique, être considéré 
comme passager. Il était tout nouveau. Il était dû 
à des causes dont plusieurs semblaient devoir être 
transitoires. L'effacement et l'amoindrissement de 
l'influence prépondérante personnelle du mo- 
narque devait être attribué à des circonstances qui 
disparaîtraient et ne se renouvelleraient sans doute 
pas. Montesquieu pouvait se croire en droit de 
penser qu'avec d'autres souverains, la couronne 
reviendrait à un autre état de puissance d'inter- 
vention. Nul ne pouvait savoir, dès cette époque, 
que le régime constitutionnel qui s'était, par la 

une des raisons qui ramenèrent à décrire, sous une forme 
toute générale, toute cosmopolite pour ainsi dire, sans ter- 
mes techniques et sans noms propres, le phénomène très 
local de la constitution d'Angleterre. Cette généralisation 
arbitraire en soi a été considérée souvent comme un acte de 
prudence... 11 n'y a pas d'exemple plus singulier de ces pré- 
cautions que le chapitre où Montesquieu explique a com- 
ment les lois peuvent contribuer à former les mœurs d'une 
nation. » L'Angleterre seule est en cause et Montesquieu ne 
la nomme pas. Il la présente par hypothèse. » 

Cette opinion ne nous paraît pas très plausible. 11 faut re- 
marquer, en effet, que si, dans le chapitre auquel M> Sorel 
fait allusion, Montesquieu ne nomme pas l'Angleterre, dès 
les premières lignes de ce chapitre, il renvoie au chapitre VI 
du livre XI dont l'intitulé est : « De la constitution d'An- 
gleterre » où il nomme à plusieurs reprises les Anglais et où 
il traite, sans aucun voile, de leurs institutions. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 133 



force môme de la pratique et des événements, im- 
planté en Angleterre, dans la première moitié du 
xvm e siècle, et qui avait procuré la prédominance 
effective aux ministres parlementaires, deviendrait 
peu à peu et après bien des tentatives de réac- 
tion, son régime définitif. Les essais renouvelés 
de Georges III pour revenir à d'autres conditions de 
pouvoir prouvent bien qu'il n'y avait rien d'irrévo- 
cable en apparence dans les combinaisons qui 
avaient prévalu sous ses prédécesseurs. On com- 
prend dès lors que Montesquieu n'ait pas attaché à 
la croissance du pouvoir ministériel aux dépens des 
prérogatives royales, le caractère d'un phénomène 
constitutionnel essentiel. On le comprend d'autant 
mieux qu'aucun des auteurs qui l'ont suivi, jusqu'à 
une époque relativement récente, n'a attribué à 
l'existence et au développement du cabinet l'im- 
portance qu'il aurait méritée. « Quelle que soit 
l'importance du rôle pris par le cabinet, écrit M. de 
Franque ville \ même son existence n'est consacrée 
par aucun texte légal. Le terme de conseil cle cabi- 
net ayant été introduit dans un projet d'adresse à 
la couronne, du temps de la reine Anne, fut rejeté 
parce que c'était une expression « inconnue à la 
loi du pays 2 . » Plus d'un demi-siècle après cette 
époque, Delolme et Blackstone ignoraient absolu- 
ment l'existence du cabinet. Le premier ministre, 
qui est devenu le véritable pivot de tout le système 

1. Op. cit., t. I, p. 445. 

2. Macaulay appelle le cabinet une institution inconnue, 
une organisation dont aucun statut ne fait mention (Hist. 
of England y ï. VII, p. 217). Tous les auteurs s'expriment 
clans ce sens ; Hallam, Gox, etc., cités par Franqueville. 



eug. d'eichtal. 



8 



134 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

anglais, était un rouage encore plus inconnu ou 
méconnu. Walpole, malgré sa situation prépondé- 
rante et qui a en réalité inauguré la série des 
« premiers », considérait comme un outrage qu'on 
Tappelàt « premier ministre ». Glarendon dit que, 
de son temps rien n'était plus odieux aux Anglais 
qu'un premier ministre. « Ils aimaient mieux être 
les sujets d'un usurpateur comme Cromwell que 
d'un roi qui les renvoie à un grand vizir 1 . » 

Il convient enfin de rappeler que « l'opposition » 
parmi laquelle Montesquieu comptait ses principaux 
amis, celle des Bolingbroke, des Pultney, s'achar- 
nait à considérer l'organisation du pouvoir entre 
les mains de Walpole comme presque inconstitu- 
tionnelle. Le « Craftsman » la dénonçait comme 
paralysant par la corruption le contrôle des Cham- 
bres et par là même détruisant la balance des pou- 
voirs, base de la Constitution. Bolingbroke repro- 
chait à Walpole « d'avoir usurpé le pouvoir, de 
s'être emparé par la cabale, l'intrigue, les détours, 
d'un poste auquel il n'avait pas été appelé par le 
suffrage général, ni peut-être par le choix de bon 
gré de son maître lui-même ». C'est de la Grande- 
Bretagne vue sous cet angle que Montesquieu écri- 
vait : « Ce n'est point à moi d'examiner si les Anglais 
jouissent actuellement de la liberté ou non. Il me 
suffit de dire qu'elle est établie par leurs lois, et je 
ne cherche pas davantage 2 . » C'est d'elle qu'il avait 
dit dans ses Notes : « Les Anglais ne sont plus dignes 
de leur liberté. Ils la vendent au roi, et si le roi la 

1. Macaulay, Uist. d'Anglet., t. III, p. 13. 

2. Esprit des lois, XI, VI. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 135 



leur redonnait, ils la lui vendraient encore... Un 
ministre ne songe qu'à triompher de son adversaire 
dans la Chambre basse, et pourvu qu'il en vienne à 
bout, il vendrait l'Angleterre et toutes les puis- 
sances du monde... Cet État périra, lorsque sa 
puissance législative sera plus corrompue que 
l'exécutrice *. » 

Quelles que soient les raisons qui ont influé sur 
l'esprit de Montesquieu et qui expliquent jusqu'à 
un certain point, historiquement, sa façon incom- 
plète ou inexacte d'envisager l'ensemble des insti- 
tutions qu'il révélait comme propres à garantir la 
liberté politique, il faut bien avouer que le tableau 
qu'il a tracé du pouvoir exécutif anglais, outre qu'il 
n'était pas conforme à la réalité qu'il avait sous les 
yeux, ne satisfait nullement la raison, ni même le 
bon sens, au point de vue du fonctionnement d'un 
gouvernement quelconque : quel pouvoir d'action 
pourrait vivre dans les limites beaucoup trop 
étroites où il l'a enfermé, en croyant qu'il assu- 
rait ainsi l'équilibre des puissances et par là la 
liberté des citoyens ? Le pouvoir exécutif tel 
qu'il ressort des grands traits de son tableau, et en 
prenant à peu près les termes mêmes que l'auteur 
emploie, est déposé aux mains d'un monarque, invio- 
lable dans sa personne, source des honneurs et des 
dignités, armé du pouvoir d'empêcher mais non de 
statuer, n'entrant pas par suite dans le débat des 
affaires et ne devant pas proposer la loi, chargé de 
convoquer et de dissoudre le pouvoir législatif, 
conseillé par des ministres qui peuvent être pour- 



J. Cette dernière phrase est dans YEsprit des lois. 



loO LÀ SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

suivis et punis, ne nommant pas les juges qui doi- 
vent être pris parmi le peuple à titre de jurés, chef 
d'une année qui ressemble à une milice et qui ne 
peut être cantonnée ni dans des camps séparés ni 
dans des casernes ; ou qui est une armée perma- 
nente « qui puisse être cassée par la puissance lé- 
gislative, sitôt qu'elle le désire », dont la force sera 
décidée d'année en année par l'assemblée législa- 
tive, dont le budget sera également fixé chaque 
année par la même puissance. 

Supposons la totalité du pouvoir de gouverne- 
ment bornée à ces attributions. Il deviendra le 
simple vassal et comme l'instrument passif ou 
le frein impuissant du pouvoir législatif qui 
restera le seul véritable souverain, et on se trou- 
vera loin de l'idéal posé par Montesquieu, de 
cet équilibre « où les deux parties du pouvoir 
législatif enchaînées par leur faculté mutuelle 
d'empêcher et toutes les deux liées par la puissance 
exécutrice qui le sera elle-même par la législative, 
devraient former un repos, une inaction, mais où, 
comme par le mouvement nécessaire des choses 
elles sont contraintes d'aller, elles seront forcées 
d'aller de concert ». Elles n'auraient jamais été 
« de concert » sans le lien qui rendait ce concert 
possible et que Montesquieu n'a pas aperçu ou n'a 
pas voulu mettre en relief, l'action combinée de la 
couronne et des Chambres dans le cabinet, et le 
partage entre les deux puissances de l'initiative 
législative avec une tendance accentuée à laisser de 
plus en plus la proposition de la loi à l'exécutif, 
contrairement à ce qu'avait statué l'auteur de 
Y Esprit des Lois : car il faut bien constater que 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 137 



précisément le droit de proposer que Montesquieu 
voulait refuser à l'exécutif, s'est constamment déve- 
loppé entre ses mains, tandis que le droit d'em- 
pêcher, le veto, qu'il lui accordait exclusivement, 
a été, depuis plus de cent cinquante ans, aban- 
donné en fait par la couronne. 

En réalité, au moment où Montesquieu observait 
l'Angleterre, elle était en train d'établir clans son 
organisation politique, à la suite de luttes sécu- 
laires, un agencement pratique, une répartition 
d'attributions qui, comme il advient dans toute 
entreprise humaine qui réussit, devaient per- 
mettre aux fonctions d'initiative et de contrôle, 
d'action et de surveillance, de se combiner et de se 
compléter, en laissant une indépendance suffisante 
au pouvoir d'action. Bien qu'au xvm e siècle, cet 
agencement fût loin d'atteindre le degré d'organi- 
sation que la constitution ou plutôt la pratique gou- 
vernementale a fini par réaliser en Angleterre, 
celle-ci, par le rôle attribué respectivement au 
Parlement, aux ministres et à la couronne, s'en 
était plus approchée dès cette époque qu'aucun 
autre gouvernement existant ou ayant existé : seu- 
lement dans la pondération, résultat d'une longue 
hostilité historique \ chaque élément principal était 

1. « L'indivisibilité du pouvoir public en Angleterre a cons- 
tamment tourné les vues et les efforts du peuple vers un 
seul et même objet; et la permanence de ce pouvoir a aussi 
donné la permanence aux précautions qui ont été prises 
pour le restreindre. Sans cesse tournés vers cette ancienne 
forteresse, le pouvoir royal, les Anglais en ont fait pendant 
sept siècles l'objet de leur crainte ; ils en ont considéré 
toutes les parties avec une jalousie soupçonneuse... ils ont 
même creusé la terre pour explorer ses avancées secrètes 
et ses ouvrages souterrains (Delolme, 1. 1, ch. n). 



8. 



138 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

entré non pas revêtu d'une désignation conforme à 
la réalité de son rôle effectif, mais avec des appella- 
tions qui étaient de nature à tromper l'observateur 
passager : ni le roi, ni les conseillers du roi, ni 
le Parlement lui-même n'agissaient dans la con- 
stitution en la qualité propre qu'indiquaient leurs 
noms. 11 s'était fait entre eux des combinaisons de 
pouvoirs, des compromissions, des échanges d'ini- 
tiatives et de sanctions qui étaient beaucoup moins 
simples et plus conformes aux nécessités politiques 
que leurs rapports apparents. Dans l'ardeur de la 
lutte, chaque pouvoir avait cherché à réduire le 
rôle extérieur du pouvoir antagoniste et pour cela 
Pavait diminué par le titre même qu'il lui donnait. 
C'est ainsi que lorsque le Parlement a été défini- 
tivement vainqueur de la royauté au xvii e siècle, il 
a confiné celle-ci au nom de pouvoir exécutif, en 
conservant pour lui-même celui de pouvoir légis- 
latif dont l'autre ne devait en apparence être que 
l'agent d'exécution. Et cependant dans la réalité des 
faits, la couronne, avec ses conseillers choisis par 
elle, ou désignés indirectement par le Parlement, 
a toujours, même dans son plus grand abaissement, 
été autre chose : son assimilation à un pouvoir pu- 
rement exécutif était une fiction, le résultat d'une 
concession faite à un instant de triomphe du Parle- 
ment, enregistrée par les théoriciens du moment et 
que d'autres théoriciens ont eu tort de conserver 
comme principe essentiel des institutions de l'An- 
gleterre au moment même où celle-ci réalisait, 
par la constitution du cabinet homogène et respon- 
sable, une véritable collaboration, une fusion me- 
surée et réglée des pouvoirs législatif et exécutif, 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 139 



un accord pratique qui s'éloignait singulièrement 
de la formule simpliste de la séparation des pou- 
voirs. 

YI 

Par un singulier effet de choc en retour, l'in- 
fluence des idées de Montesquieu sur un siècle qui 
n'était pas encore blasé de systématisations trop 
vastes ou trop hâtives, qui en goûtait pleinement 
l'attrait séducteur, a été telle, que, même en Angle- 
terre où les écrivains politiques n'avaient jamais 
vu jusque-là dans leur constitution tout ce que 
l'auteur de Y Esprit des Lois y a mis, la formule de 
balance des pouvoirs présentée par Montesquieu 
est entrée dans les esprits comme résumant d'une 
façon suffisamment précise la théorie essentielle 
des institutions libres. Bien que Macaulay dé- 
clare qu'à l'époque où Montesquieu écrivait, 
« les Anglais considéraient un Français parlant 
des freins constitutionnels et des lois fondamen- 
tales, comme une merveille non moins éton- 
nante que le porc savant (the learned pig), ou 
le musicien petit prodige 1 », Hume, Blackstone, 
Paley, plus tard Delolme (venu de Suisse), se 
sont profondément imprégnés de Montesquieu. On 
a pu dire de ce dernier qu'il avait révélé aux 

i. Essai sur Machiavel, où il se montre très sévère pour 
l'auteur de Y Esprit des lois, a Le spirituel Président construi- 
sait des théories aussi vite et aussi légèrement que des châ- 
teaux de cartes : à peine achevées elles étaient détruites, et 
détruites, oubliées. » 



140 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

Anglais leur constitution: en réalité, il leur en a 
montré certaines vérités et les a aussi induits 
comme ses lecteurs français ou autres, en de 
multiples méprises. « Malgré le caractère historique 
de nos institutions, dit l'auteur de l'article Consti- 
tution dans YEncyclopœdia Britannica, on a com- 
mis Terreur de les considérer comme un système 
élaboré en vue de réaliser le « bon gouvernement ». 
Cette erreur a sa formule dans ce qu'on appelle la 
théorie des freins ou de la balance des pouvoirs, 
théorie qui veut que la puissance soit distribuée 
entre les divers éléments de l'État de telle façon 
que chacun agisse comme frein sur les autres et 
qu'aucun ne soit souverain. C'est le fait de Black- 
stone et des écrivains de cette catégorie. » Ce serait 
cependant se tromper gravement que de penser 
que Blackstone et les Anglais qui Font suivi 
ont reproduit sans l'atténuer la théorie de Mon- 
tesquieu. Ils ont vu de plus près la réalité pra- 
tique et l'ont mieux exposée, « Les parties con- 
stitutives du Parlement, dit Blackstone, sont le roi 
et les trois états du royaume... Il est très néces- 
saire pour maintenir la balance de la constitution 
que le pouvoir exécutif soit une branche du pou- 
voir législatif, sans être le pouvoir législatif en- 
tier. Leur réunion dans une même main con- 
duirait à la tyrannie : leur séparation absolue 
produirait à la fin, les mêmes effets... Le pouvoir 
législatif deviendrait bientôt tyrannique parce qu'il 
empiéterait sans cesse sur les droits du pou- 
voir exécutif... C'est pour empêcher de pareilles 
usurpations que le roi est lui-même une partie du 
Parlement. Ce contrôle respectif de toutes les par- 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 141 

ties entre elles est réellement ce qui constitue l'ex- 
cellence du gouvernement anglais 4 . » 

Blackstone, on le voit, n'est pas aussi loin qu'on 
pourrait le croire au premier abord, de l'opinion 
qui a prévalu depuis chez la plupart des publi- 
cistes anglais, éclairés par une longue contempla- 
tion des faits réels, touchant le véritable caractère 
de la constitution anglaise. « En réalité, écrit l'un 
d'eux, l'un des plus éminents, Bagehot, l'efficacité 
secrète de notre constitution réside dans l'étroite 
union, dans la fusion presque complète du pou- 
voir exécutif et du pouvoir législatif. » Ce qui 
manque à Blackstone et aux autres commentateurs 
anciens, c'est d'apercevoir clairement le lien qui 
rend cette union possible. Bagehot, de nos jours, 
et beaucoup d autres l'ont mis en plein relief et il est 
actuellement visible à tous les yeux. « Le lien qui 
unit la couronne et le Parlement, écrit l'auteur de 
La constitution anglaise, s'appelle le cabinet. Parce 
terme nouveau, nous entendons un comité du corps 
législatif choisi pour être le corps exécutif. Pour 
former ce comité principal, l'assemblée législative 
choisit les hommes qui lui inspirent le plus de 
confiance. Elle ne les choisit pas directement, mais 
son choix est tout puissant, bien qu'il soit indi- 
rect... L'Angleterre a un premier magistrat qui est 
aussi véritablement électif que l'est en Amérique 
l'homme dont les électeurs font le premier magis- 
trat du pays. La reine est seulement à la tète des 
parties imposantes que renferme la constitution : 
le premier ministre est à la tète des parties effi- 



J. Comment., t. I, J. I, chap. n. 



142 LA SÉPARATION DES TOUVOIRS POLITIQUES 

cienles. La couronne est, suivant l'antique adage, 
la source des honneurs, mais la trésorerie est la 
source des affaires *. » 

Avant que le véritable caractère de la constitu- 
tion britannique eût suffisamment frappé les re- 
gards, on a vu l'Amérique, on le sait, prendre et 
s'approprier dans son entier la théorie de Mon- 
tesquieu sur la séparation des pouvoirs. « On ne 
rencontre guère, dit S. Maine, dans son Etude 
sur la constitution des Etats-Unis, on ne rencontre 
guère dans le Federalist de familiarité intime avec 
les spéculations antérieures sur la politique, sauf 
avec celles de Montesquieu dans son Esprit des Lois, 
qui était le livre populaire du jour. Les auteurs atta- 
chaient la plus grande importance à toutes les opi- 
nions de Montesquieu 2 . » Et cependant, Madison 
avait, dans ce recueil même, cherché comme 
Blackstone, à tempérer les formules de Montes- 
quieu, en supposant ce que celui-ci avait voulu dire 
plutôt que ce qu'il avait dit. « Des faits qui ont 
guidé Montesquieu, observe-t-il, on peut conclure 
que cet auteur n'entend pas exclure toute espèce de 
mélange des pouvoirs entre eux... Sa pensée n'a 
été que d'établir que là où la totalité d'un pouvoir 
est exercée par les mêmes mains qui détiennent la 
totalité d'un autre pouvoir, les principes fondamen- 
taux d'une constitution libre sont bouleversés. » 
Malgré ces indications, la majorité qui a adopté 
la constitution fédérale s'est ralliée en principe à la 
théorie de l'indépendance absolue des pouvoirs 

1. Bayehot. La Constitution anglaise, trad. franc., p. !6. 

2. Essai sur le gouvernement populaire, trad. franc., p. 280. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 143 

qu'elle énumère clans Tordre même et suivant la 
terminologie de Montesquieu : elle crée un chef 
élu du pouvoir exécutif fédéral qui sort, au second 
degré, des choix populaires et n'est pas respon- 
sable devant le pouvoir législatif représenté par 
les assemblées électives : les ministres, nommés 
par le président, sont également indépendants des 
votes des Chambres et ne doivent pas paraître aux 
Chambres : elle institue un pouvoir judiciaire élu 
par le peuple dans la plus grande partie de ses 
membres, et qui, sous sa forme supérieure de 
cour suprême nommée à vie, juge même, souve- 
rainement, de l'inconstitutionnalité des actes du 
pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif. Cepen- 
*dant,tout en allant plus loin qu'aucune autre nation 
ne l'avait fait, dans la voie de la séparation, il a 
bien fallu, même en Amérique, transiger sur cer- 
tains points et établir des empiétements ou plutôt 
des actions régulières d'un pouvoir sur l'autre. C'est 
ainsi que la constitution a donné au président le 
droit de proposition des lois et un droit de veto, sus- 
pensif ou définitif dans certaines conditions, sur les 
décisions du congrès ; que, par contre, elle a conféré 
au sénat le droit d'intervenir dans la négociation 
des traités et la nomination des agents diploma- 
tiques, des juges de la cour suprême et autres 
fonctionnaires supérieurs de l'administration. Dans 
la pratique, il s'est introduit successivement bien 
d'autres atténuations à la séparation absolue des 
pouvoirs 4 . 



1. Voir, par exemple, sur les rapports qui se sont établis 
entre les ministres et les standing-committies des Chambres 



1 44 LÀ SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

Sans tenir compte de ces altérations dues soil 
à la législation elle-même soit aux mœurs poli- 
tiques, sans considérer davantage la différence 
essentielle d'un pays centralisé comme la France 
par toute son histoire et d'une république fédéra- 
liste comme les États-Unis, où la plus grande partie 
du gouvernement réel restait aux mains des légis- 
latures et des autorités d'États, un bon nombre 
d'esprits, en 1789, trompés par les apparences de 
la jeune et populaire constitution d'Amérique, ont 
voulu appliquer à notre propre situation poli- 
tique les principes de Montesquieu, tels qu'ils se 
les figuraient réalisés de l'autre côté de l'Océan, bien 
mieux que dans l'Angleterre contemporaine 1 qui 
leur semblait les avoir trahis. 

Les avertissements ne manquèrent pas cependant 
à l'Assemblée touchant les sophismes sur lesquels 
repose en grande partie la théorie de la division 
des pouvoirs. « Nous aurons bientôt l'occasion, 
s'écriait Mirabeau (le 16 juillet 1789), d'examiner 
cette théorie des trois pouvoirs, laquelle, exacte- 
ment analysée, montrera peut-être la facilité de 
l'esprit humain à prendre des mots pour des choses, 
des formules pour des arguments, et à se routiner 

pour faire aboutir les bills désirés et même rédigés par le 
gouvernement, à l'exclusion des autres : Bryce, Laveleyc et 
Dupriez qui les résume. 

1. Ils connaissaient surtout la constitution des États-Unis 
par deux ouvrages qui ont eu un grand retentissement en 
France : le livre de John Adams, second président des États- 
Unis, et celui de Robert Livingstone Examen du Gouverne- 
ment cl Angleterre, comparé aux Constitution? des États-Unis. 
Mounier y fait allusion dans son mémoire du 12 août 1789 
et Lally-Tolendall compare les deux ouvrages dans son rap- 
porÇdu 31 août 1789. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 145 



vers un certain nombre d'idées sans jamais revenir 
à examiner l'inintelligible définition qu'il a prise 
pour un axiome. Les valeureux champions des trois 
pouvoirs tâcheront a^.ors de nous faire comprendre 
ce qu'ils entendent par cette grande locution des 
trois pouvoirs, et comment, par exemple, ils con- 
çoivent le pouvoir judiciaire distinct du pouvoir 
exécutif, ou même le pouvoir législatif sans aucune 
participation au pouvoir exécutif. » 

La défiance du pouvoir exécutif fut plus forte 
que ces sages réflexions, auxquelles Malouet, Mou- 
nier, Thouret et d'autres joignirent leurs objec- 
tions. Le souvenir des excès de pouvoir des gens 
du roi, l'exemple récent des empiétements des 
Parlements, firent consacrer comme un dogme par 
l'Assemblée la pensée empruntée à la constitution 
d'Amérique plus qu'aux institutions anglaises en 
ce moment discréditées auprès de la majorité, qu'il 
fallait diviser les pouvoirs par des <c limites sa- 
crées ». Celles-ci étaient plus faciles à poser théo- 
riquement que pratiquement. A mesure qu'appa- 
rut l'impossibilité d'opérer effectivement la sépa- 
ration absolue et la nécessité, si on voulait les 
isoler réellement l'un de l'autre, de sacrifier l'un 
des pouvoirs à son rival, ce fut, tout naturellement, 
l'exécutif qui se vit dépouillé successivement de 
toutes ses prérogatives les plus nécessaires, par 
un pouvoir législatif nouveau, inexpérimenté et 
d'autant plus jaloux de son autorité. La couronne 
perdit son droit d'initiative législative son droit 

1. Les idées de Montesquieu exerçaient une telle influence 
sur les esprits, que les constitutionnels partisans du veto 
absolu étaient opposés au droit de proposition du roi en 

eug. d'kichtal. 9 



146 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

de veto absolu, son droit de dissolution. « L'as- 
semblée, s'écriait Barère, cesse d'être libre, si la 
volonté du roi, si les vues, les projets, les sys- 
tèmes de ses ministres précèdent ou influencent 
la volonté nationale... Sans doute, il est désirable 
que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif 
marchent d'accord; mais cela est impossible. Ce 
n'est plus à l'assemblée qu'il faut apprendre que 
le pouvoir exécutif sera toujours l'ennemi du 
pouvoir législatif et lui fera tout le mal qu'il 
pourra lui faire. » Peu à peu on s'est trouvé trans- 
porté si loin du système anglais (sans réaliser le 
système américain qui du moins organisait le pou- 
voir exécutif), qu'il a été stipulé que les ministres 
ne seraient reçus à l'assemblée « que pour être 
entendus sur les objets relatifs à leur administra- 
tion, ou lorsqu'ils seront requis de donner des 
éclaircissements », qu'ils n'eurent pas de respon- 
sabilité politique définie, qu'on décida enfin qu'ils 
devraient être recrutés en dehors des membres de 
l'assemblée, et que ceux-ci seraient exclus du 
conseil, même en abandonnant leur mandat de 
députés. De cette façon, la couronne s'est trouvée 

matière législative et demandaient l'exclusivité de l'initiative 
pour le Corps législatif. (Voirie discours de Mounier, 5 sep- 
tembre 1789.) 

Sur les préjugés habituels à la fin du xvm e siècle contre 
la constitution anglaise, voir Janet : Histoire des Doctrines 
politiques, et plus bas, la présente étude, p. 169. On sait 
les objections de Turgot et des économistes. Lameth pro- 
testait contre les préjugés avec lesquels les Anglais avaient 
dû composer; Lanjuinais s'élevait contre Delolme, contre 
Montesquieu, « qui n'a pas pu se soustraire aux préjugés 
de sa robe » : toutes ces hostilités se sont trouvées réunies 
contre le principe des deux Chambres. 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 147 

découverte devant l'Assemblée et devant le pays 
en môme temps qu'elle était dépouillée des moyens 
de gouverner, et privée de rapports réguliers et 
normaux avec le corps législatif : d'autre part 
celui-ci est sorti de son rôle de législateur sans 
déléguer la puissance exécutive à un organe muni 
de pouvoirs réguliers et suffisants. En prenant les 
attributions d'un pouvoir de gouvernement il n'a 
pas su les garder. Exagérant le principe de la 
séparation des pouvoirs et confiant à l'excès dans 
le choix éclairé des « capacités » par le peuple, 
la Constituante F étend à tous les djegrés de la vie 
administrative et judiciaire du pays. Elle orga- 
nise l'élection s'appliquant aux assemblées de 
département et aux municipalités, ainsi qu'aux 
juges dont elle fait un corps indépendant et auto- 
nome. « Tous les anciens agents du pouvoir exécu- 
tif, écrit M. René Millet, dans son Tableau de la 
France provinciale, sont congédiés et supprimés. 
L'administration est confiée à une hiérarchie de 
conseils. On ne se contente pas de remettre aux 
assemblées la gestion des intérêts locaux, on les 
investit de pouvoirs (notamment l'emploi de la 
force armée), qui partout ailleurs sont réservés 
au gouvernement... » 

« Entraînée par la lutte contre le régime de la 
monarchie absolue qu'elle voulait détruire à jamais, 
l'assemblée finit par ne laisser au pouvoir exécutif 
qu'un titre et une couronne. Dans son organisation 
administrative, répondant par un autre excès à 
l'excès de centralisation de l'ancien régime, elle 
confiait aux assemblées de département, de district 
et aux municipalités élues par les citoyens, le soin 



148 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

de gérer les intérêts de l'État comme ceux des 
localités, sans placer auprès d'elles aucun repré- 
sentant de l'autorité centrale, en sorte que le roi 
était le chef nominal d'une administration sur 
laquelle il n'avait aucune action. Barnave ne dissi- 
mulait pas qu'on avait voulu constituer un pouvoir 
administratif indépendant du roi, comme on avait 
créé, par l'institution de la garde nationale, un 
pouvoir militaire dont il n'était pas le chef *. » 

Quant au pouvoir judiciaire, Bergasse proclame 
dans un rapport du 17 août 1789, qu'il sera mal 
organisé, s'il dépend, dans son organisation, d'une 
autre volonté que celle de la Nation. Barnave éta- 
blit, en s'appuyant sur Montesquieu « qu'il est faux, 
souverainement faux, que le pouvoir judiciaire 
soit une partie du pouvoir exécutif (6 mai 1790). » 
La Constitution de 1791 (titre III) stipule que 
le pouvoir judiciaire est délégué à des juges 
élus à temps par le peuple. Thouret et d'autres 
auraient voulu que le ministère public fût recruté 
de la même façon : « Contre qui, disait Thouret, se 
commettent les crimes et délits, si ce n'est contre 
le peuple..? C'est donc au nom du peuple et par 
un délégué du peuple qu'ils doivent être poursui- 
vis. » Cependant, par une contradiction qui ne 
manqua pas d'être relevée, le ministère public 
resta nommé par le roi, sauf l'accusateur public 
qui dut, en principe, être élu par le peuple 2 . 

1. Aucoc : Séparation des pouvons, p. 9. Cf. Taine, Rév. t 
1. 1, 247. 

2. Si la Révolution avait été logique dans la doctrine de 
la séparation des pouvoirs, elle aurait, comme les États- 
Unis, créé une cour suprême, destinée à trancher les conflits 
constitutionnels ou à amender les décisions législatives con- 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 149 

Le désordre effroyable qui sortit de cette extension 
absurde du vote populaire, tout le monde le connaît. 
Lorsqu'elle sentit la nécessité de rétablir un ordre 
hiérarchique nécessaire à l'existence même de la 
nation, la révolution, plutôt que de rendre à un 
gouvernement proprement dit ses attributions nor- 
males, en arma souverainement et en les confon- 
dant toutes, en apparence l'assemblée élue, et en 
réalité le Comité de salut public. 

Les auteurs de la Constitution de 1795, par réac- 
tion contre le despotisme conventionnel et la Ter- 
reur qui en était sortie, voulurent rétablir le prin- 
cipe de la séparation absolue en rendant entièrement 
indépendants le pouvoir législatif et l'exécutif : 
« condamnés à se heurter dès qu'ils cesseraient de 
marcher dans des lignes absolument parallèles », 
on sait dans quelles crises s'agitèrent et succom- 
bèrent finalement les Conseils et le Directoire. 

Le régime consulaire, puis impérial, prit la place 
de cette dualité impuissante et concentra successi- 
vement tous les pouvoirs politiques dans la main 
d'un seul homme — ce qui était une façon simple 
mais non durable, de résoudre la question de leurs 
rapports. 

C'étaient là des solutions extrêmes quoique 
opposées, du problème de la coordination des 
pouvoirs politiques. La France avait été, sans y 
trouver le repos, ballottée, de la séparation com- 

traires à la constitution : mais les doctrines d'Etat s'y oppo- 
saient. Par un singulier emploi des termes, elle s'est servi 
du principe de la séparation pour créer ou maintenir les 
tribunaux administratifs, sous prétexte que le judiciaire ne 
devait pas empiéter sur les décisions de l'Etat. 



150 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

plète à la complote confusion des branches de la 
puissance gouvernementale. La Charte de 1814 est 
un premier essai d'application à notre pays de la 
collaboration des pouvoirs, conforme à la pratique 
anglaise. S' inspirant des institutions libérales 
redevenues en faveur dans une partie de l'Europe, 
par réaction contre l'Empire et en proportion de la 
puissance de résistance qu'elles avaient déployée 
contre l'Empire, la Charte rend à la représentation 
de la nation sa place à côté du roi et décide que la 
puissance législative « s'exerce collectivement par 
le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des 
députés ». Cependant elle laisse au roi, exclusive- 
ment, la proposition des lois que les ministres ont 
mission d'apporter aux Chambres et de discuter 
avec les représentants du pays. Elle institue 
« l'ordre judiciaire » qui n'est plus un « pouvoir » 
comme dans les constitutions de la Révolution, en 
établissant que toute justice émane du - roi qui 
nomme et institue les juges rendus inamovibles. 

La Charte de 1830 se conforme à ces précédents ; 
néanmoins elle confère parallèlement la proposition 
des lois, aux Chambres et à la couronne. 

La Constitution de 1818, reprenant la tradition 
de 1789, sur ce point comme sur d'autres, et se 
préparant à un prompt échec, rétablit la sépa- 
ration des pouvoirs qui, depuis Fan VIII, avait 
disparu de nos monuments constitutionnels. Elle 
déclare que la séparation des pouvoirs est la pre- 
mière condition d'un gouvernement libre. Elle 
confie le pouvoir législatif à une Chambre unique, 
et le pouvoir exécutif à un président responsable 
élu par le suffrage universel, et à qui « le peuple 



LA SÉPA RATION DES POUVOIRS POLITIQUES 151 

délègue sa puissance ». Le droit d'initiative légis- 
lative est partagé entre les membres de l'Assem- 
blée et le président qui doit faire présenter ses 
projets par les ministres. Le pouvoir judiciaire est 
restitué en apparence, mais en réalité les juges 
restent nommés par le président. 

Les actes constitutionnels du second Empire, 
* maintiennent, en principe, le partage de l'action 
législative entre l'empereur, le Sénat et le Corps 
législatif. Mais l'empereur, responsable devant le 
peuple, gouverne au moyen de ministres non res- 
ponsables, du Conseil d'État et des deux Assem- 
blées, l'une nommée à vie et l'autre issue du suffrage 
universel, dont les pouvoirs sont très limités. 
L'ordre judiciaire a disparu : la justice se rend au 
nom de l'empereur. Le pouvoir exécutif a de nou- 
veau, en réalité, absorbé les autres. 

Dans la Constitution de 1875, la dernière de nos 
chartes constitutives, l'antique distinction entre 
les pouvoirs n'existe plus. Elle est remplacée par 
une collaboration formelle entre le président, les 
ministres et les Chambres; celles-ci nomment le 
président qui lui-même désigne les ministres, mais 
ceux-ci restent responsables devant les Chambres. 
La Constitution dit bien que le pouvoir législatif 
est confié à deux Chambres, mais elle ne parle ni 
du pouvoir exécutif, ni du pouvoir judiciaire. Elle 
établit que le président a l'initiative des lois, con- 
curremment avec les membres des deux Chambres 
et qu'il peut, par un message motivé, demander aux 
Chambres une nouvelle délibération d'une loi votée 
par elle. Il a les attributs généraux de la souve- 
raineté constitutionnelle, soit vis-à-vis du Parle- 



1Z2 LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

ïïieni e1 de l'armée, des fonctionnaires et des ma- 
gistrats, soi! vis-à-vis de l'étranger. Le président 
peut, d'accord avec le Sénat, dissoudre la Chambre 
élue par le suffrage universel et faire appel au pays. 
De cette façon, le Gouvernement devient une création 
complexe qui réside dans plusieurs mains dont la 
collaboration est nécessaire au jeu de ses organes 
essentiels. Contrairement à la théorie de Y Esprit des 
Lois, cette coordination délicate et multiple rétablit 
l'union brisée de nouveau depuis 1848, entre l'exé- 
cutif et le législatif; s'inspirant des conditions ha- 
bituelles des entreprises collectives qui ont réussi, 
elle confie la partie principale de l'initiative aux 
personnes que précisément Montesquieu voulait 
exclure du législatif, c'est-à-dire à celles qui, res- 
ponsables des suites de l'exécution, sont celles 
qui peuvent le mieux prévoir les conséquences 
d'un nouvel acte législatif, en deviner l'opportu- 
nité ou en pressentir les inconvénients. 

Dans cet agencement de gouvernement muni d'un 
cabinet responsable, sous la direction d'un « pre- 
mier », désigné lui-même indirectement par le pou- 
voir législatif et choisi par le président issu d'un 
vote des Chambres, agencement qui a ses racines 
dans les institutions anglaises du xvm e siècle, 
mais qui, en se développant, a porté un branchage 
assez différent, il est impossible de retrouver l'an- 
cienne séparation des pouvoirs : elle a été rempla- 
cée par une combinaison d'efforts et de contrôles, 
une coordination et une hiérarchie de fonctions, 
les unes d'initiative, les autres de délibération et 
d'examen, d'autres d'exécution et d'application, 
d'autres enfin de censure avec droit de châtiment, 



LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 153 



qui toutes concourent à l'œuvre de gouvernement, 
non pas en se combattant, mais en se complétant. 
Appliquée dans son esprit véritable, cette combi- 
naison, qui se rapproche dans une certaine mesure, 
des conditions d'existence qui ont assuré le suc- 
cès des entreprises collectives, commerciales ou 
autres, devrait, en politique, produire des résultats 
relativement satisfaisants ou, en tous cas, supérieurs 
à ceux des autres systèmes de gouvernement. Le 
difficile est de conserver et de faire respecter par 
la masse des citoyens, au milieu du conflit des 
passions et des intérêts, l'esprit d'institutions aussi 
complexes et qui reposent sur dès distributions de 
fonctions et de responsabilités malaisées à com- 
prendre pour le plus grand nombre des intelli- 
gences, plus difficiles encore à faire accepter par 
une démocratie de suffrage universel, leurrée, de- 
puis un siècle, sur l'étendue et le caractère de ses 
droits, qu'elle a cependant laissé violer à plusieurs 
reprises, enivrée d'une soi-disant souveraineté 
que nous avons ici cherché à réduire à ses justes 
limites, mais qui en a de tout autres ou plutôt 
qui n'en a pas dans les imaginations populaires 
surchauffées par des flatteurs intéressés. Cette 
démocratie jalouse de ses droits souverains a, soit 
directement, soit encore plus dans sa représentation 
élue, conservé, contre le pouvoir dit exécutif, des 
défiances profondes que, jusqu'à un certain point, 
l'histoire explique, et elle cherche par un effort 
constant, à faire revivre en sa propre faveur, c'est-à- 
dire au profit du pouvoir législatif qu'elle nomme 
directement, l'ancien principe de la séparation. 
« Quand après un long despotisme, écrivait 

9. 



I 8 l LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

Thouret, dans son rapport du 13 août 1791, 
exprimant des sentiments qui ne devaient guère 
être suivis à l'époque où il parlait, une nation 
s'éveille et se reconstitue, son principal ennemi 
dans cette situation est alors le pouvoir exé- 
cutif, parce que c'est lui qui est corrompu, c'est 
lui qui a opprimé et que c'est contre lui, non pas 
pour l'anéantir, mais pour le faire rentrer et le 
contenir à l'avenir dans ses justes bornes, que la 
révolution a lieu et que le travail de la régénéra- 
tion se fait... Mais, ajoute Thouret, quand la révo- 
lution est finie, quand il s'agit, après avoir détruit, 
de rebâtir, quand il s'agit d'établir une constitution 
d'où doit résulter un véritable gouvernement, nous 
avons cru que c'était une erreur profonde que de 
traiter encore le pouvoir exécutif en ennemi de la 
chose publique et de la liberté nationale. Est-ce 
que le pouvoir exécutif n'est pas le pouvoir de la 
nation, émanant d'elle comme le pouvoir législatif? 

II y a dans le pouvoir législatif, d'une part, et dans 
le pouvoir exécutif, de l'autre, les deux pièces fon- 
damentales de l'organisation politique : elles 
doivent concourir, s'entr'aider et se fortifier mu- 
tuellement. Ennemies nécessairement, pendant le 
mouvement révolutionnaire, elles sont nécessaire- 
ment amies dans la théorie d'une constitution ; et 
la révolution ne peut pas être achevée, tant qu'on 
ne les a pas instituées de manière à pouvoir colla- 
borer fraternellement. » Ce sont là de sages con- 
sidérations à mettre, après cent années, sous les 
yeux de notre représentation nationale. 



III 



REPRÉSENTATION NATIONALE 
ET GOUVERNEMENT 

« La représentation, a écrit l'auteur d'une re- 
marquable préface à la traduction du Gouvernement 
représentatif de S. Mill, M. Dupont- White, envisa- 
gée a priori ne fait pas pas grande figure : c'est 
une des notions qui ont le plus besoin d'être expli- 
quées et qui comportent le plus de réserves... 
Tout dépend de ce qui sera représenté... On ne 
peut pas dire que représentation soit le nom d'nno 
chose essentiellement bonne et désirable comme 
la tolérance religieuse, l'impôt proportionnel, la 
publicité judiciaire etc. La chose ne vaut que par 
une infinité de conditions qui ne tiennent pas dans 
son nom et qu'il faut ajouter à son essence. » 

Les démocraties modernes, et notamment la notre, 
ne se placent pas généralement à ce point de vue 
tout relatif pour envisager la représentation. Elles 
la détachent de ses racines historiques : elles en 
font une sorte d'entité , d'institution pourvue de 
droits absolus: elles y voient une synthèse et un 
résumé toujours agissants de la souveraineté natio- 
nale qui s'incarne en elle, faute de pouvoir exister 
directement, la source légitime unique des pou- 
voirs publics qu'elle doit sans cesse retremper et 



loO REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

renouveler dans le suffrage populaire, qu'elle doit 
ensuite constamment inspirer ou harceler dans 
leur action. Est-il besoin de dire que revêtue de 
ces attributions, la représentation nationale, image 
réduite de la souveraineté du peuple, toujours 
« invisible et présente », devenue une sorte de 
« touche à tout » qui se croirait omnisciente et 
omniprévoyante, qui, dans la séparation des pou- 
voirs, voudrait tout tirer à elle, pourrait aboutir à 
des conséquences presque aussi fâcheuses et peu 
pratiques que la souveraineté populaire directe ? 

I 

On a cherché au régime représentatif électif, 
entendu au sens moderne, et en dehors de l'évolu- 
tion historique qui Fa tout naturellement créé 
chez certains peuples comme un compromis à la 
suite de luttes prolongées, des fondements ration- 
nels de diverses sortes. L'une des théories les plus 
séduisantes qu'on lui ait données pour appui est 
celle qui le fait reposer sur une sorte de sélection 
des plus capables dans l'État par l'élection. 

Voici le principe du système représentatif 
moderne, suivant l'un des plus éminents théori- 
ciens] contemporains de ce régime ' 1 , appuyé il est 
vrai dans la pensée de l'auteur, sur un système 
électoral censitaire : « La vraie loi du gouver- 
nement c'est la raison, la justice que personne 
ne possède mais que certains hommes sont plus 

1. Guizot : Origines du gouv. représent. T. I, p. 109 et 
t. II, p. 152. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 157 



capables que d'autres de chercher et de décou- 
vrir. Fidèle à ce but, le gouvernement repré- 
sentatif repose sur la répartition du pouvoir de 
fait entre les hommes en raison de leur capacité 
d'agir selon la raison et la justice, d'où découle le 
pouvoir de droit. Ce principe est appliqué dans la 
vie commune et dans l'intérêt des individus eux- 
mêmes; il n'accorde la souveraineté de sa propre 
personne, de sa famille, de ses biens, qu'à l'indi- 
vidu qu'il présume capable d'en user raisonnable- 
ment... il Ja retire à celui qui en est reconnu inca- 
pable... Le gouvernement représentatif distribue 
la souveraineté selon la capacité correspondante... 
il ne place le pouvoir de fait que là où il découvre 
la présence d'un pouvoir de droit, présumé d'après 
certains symptômes ou acquis par certaines 
preuves. Le pouvoir prouve sa légitimité en se 
faisant reconnaître et accepter par la raison libre 
des hommes sur qui il s'exerce. 

« Dans le gouvernement représentatif, ajoute le 
même écrivain, le pouvoir absolu, la souveraineté 
de droit n'est dans aucun des pouvoirs qui con- 
courent au gouvernement : il faut qu'ils s'ac- 
cordent pour faire la loi ; et même, quand ils 
se sont accordés, au lieu d'accepter à toujours 
le pouvoir absolu qui se trouve en fait dans 
leur concert, le système représentatif soumet 
ce pouvoir à la mobilité de l'élection. C'est le 
caractère du système qui n'admet nulle part la 
légitimité du pouvoir absolu, d'obliger tous les 
citoyens à chercher sans cesse la vérité, la raison, 
la justice qui doivent régler le pouvoir de fait. C'est 
ce que fait le système représentatif : 1° par la 



158 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

discussion qui oblige les pouvoirs à chercher en 
commun la vérité; 2° par la publicité qui met les 
pouvoirs occupés de cette recherche sous les yeux 
des citoyens; 3° par la liberté de la presse qui 
provoque les citoyens eux-mêmes à chercher la 
vérité et à la dire au pouvoir. Enfin, les pouvoirs 
sont obligés de prouver qu'ils ont cherché la vérité 
et Font prise pour règle, il faut qu'ils légitiment 
leur titre par leurs actes. La responsabilité est 
inhérente au système représentatif. » 

De cette façon et dans cette théorie, la capacité, 
sanctionnée par l'élection, responsable devant les 
électeurs, appelée à discuter librement, avec d'autres 
capacités, les affaires publiques, se trouve par 
définition placée à la base du pouvoir de repré- 
senter : elle est la condition même de la représen- 
tation, et elle aboutit au « gouvernement des meil- 
leurs ». Mais où la capacité réside-t-elle et qui la 
reconnaîtra? une fois reconnue, sera-t-elle choisie? 
une fois choisie, sera-t-elle, dans la discussion et la 
délibération, suffisamment indépendante de ceux 
qui l'auront désignée et qui devront après un cer- 
tain délai, la désigner à nouveau? Ceux-ci la juge- 
ront-ils par des motifs d'intérêt public ou simple- 
ment élevé ? Enfin la réunion des capacités, en 
supposant que ce soient elles qui seront élues et 
réélues, mises en présence dans une assemblée 
nombreuse, à passions et à entraînements fré- 
quents, constituera-t-elle un gouvernement, propre 
à gouverner? Suivant les réponses qui seront don- 
nées à ces multiples interrogations on se trouvera 
en face de formules plus ou moins vides, ou d'une 
théorie conforme aux conditions réelles de nos 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 159 

organisations politiques contemporaines à large 
suffrage ou à suffrage universalisé. 

Machiavel et Montesquieu ont émis, au sujet du 
choix des capacités par le peuple, une opinion opti- 
miste qui serait tout à fait favorable à la démo- 
cratie représentative, môme étendue, et qui a 
souvent été invoquée à l'appui de celle-ci. Machia- 
vel écrit : « Le peuple se trompe sur les objets 
généraux, mais il est éclairé sur les particuliers. Il 
sait notamment choisir les autorités. Un homme 
sage ne doit pas appréhender le jugement du 
peuple dans les affaires particulières, telles que la 
distribution des emplois et des dignités : car c'est 
en cela seul que le peuple ne se trompe point... ou 
si du moins il se trompe quelquefois, ces exemples 
sont si rares qu'un petit nombre de citoyens seraient 
sujets à de bien plus fréquentes erreurs si le soin 
de ces distributions leur était confié. » — « Le grand 
avantage des représentants, écrit à son tour Mon- 
tesquieu \ c'est qu'ils sont capables de discuter les 
affaires. Le peuple n'y est point du tout propre. Il 
ne doit entrer dans le gouvernement que pour 
choisir ses représentants, ce qui est très à sa poin- 
tée : car s'il y a peu de gens qui connaissent le 
degré précis de la capacité des hommes, chacun 

1. {Esprit des Lois : L. XI. ch. vi. et L. II. ch. n). Depuis 
la publication des « Voyages de Montesquieu en Italie (1894) » 
on pourrait opposer l'auteur de YEsprit des Lois à lui- 
même : « Les pays électifs pires que les héréditaires... On 
suppose que les électeurs cherchent le bien public; ce n'est 
que leur bien particulier... Et quand on choisirait celui qui 
a la réputation d'être le plus digne, qui dit que lorsqu'il 
sera élu, il ne changera pas, comme il est arrivé à tant 
d'autres? » 



160 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

es1 pourtant capable de savoir en général si celui 
qu'il choisit est plus éclairé que la plupart des 
autres... Le peuple est admirable pour choisir 
ceux à qui il doit confier quelque partie de son 
autorité. » 

Dans sa portée générale, l'opinion de Machiavel 
et de Montesquieu a été acceptée par la grande 
majorité des esprits libéraux de la fin du siècle 
dernier, comme une vérité indiscutable : « Les 
hommes du xvm e siècle, dit avec justesse M. Fa- 
guet, ont tous plus ou moins cru qu'une nation ne 
pouvait pas ne pas bien entendre son intérêt : 
ils voient une nation comme une famille qui a 
un procès, et qui ne songe qu'à bien choisir son 
avocat 1 ». 

« Un défaut essentiel, écrit J.-J. Rousseau. [Con- 
trat social , 4. 111. ch. vi) et inévitable, qui mettra 
toujours le gouvernement monarchique au-dessous 
du républicain, est que dans celui-ci la voix 
publique ri élève presque j amais aux premières places 
que des hommes éclairés et capables qui les remplis- 
sent avec honneur, au lieu que ceux qui parvien- 
nent dans la monarchie ne sont le plus souvent 
que de petits brouillons, de petits fripons, de petits 
intrigants, à qui les petits talents qui font parvenir 
dans les cours aux grandes places ne servent qu'à 
montrer au public leur ineptie aussitôt qu'ils sont 
parvenus. Le peuple se trompe bien moins sur ce 

1. On sait que la Révolution, confiante dans cette apti- 
tude des hommes à choisir leur défenseur légal, supprima 
Tordre des avocats, « A qui appartient, s'écriait Robespierre, 
le droit de défendre les citoyens? aux citoyens eux-mêmes 
ou à ceux en qui ils ont mis leur confiance. » (Voir : Le 
barreau libre. Revue des Deux-Mondes, 1 er août 1893). 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 161 

choix que le prince : et un homme d'un vrai mérite 
est presque aussi rare dans le ministère qu'un sot à 
la tête du gouvernement républicain. » 

Du choix des élus, l'optimisme a passé au gou- 
vernement par les élus. « Dès que le peuple, 
observe Marmontel, dans ses Mémoires, rentrerait 
dans ses droits d'égalité, d'indépendance, on exa- 
gérait follement les espérances et les promesses. 
Il semblait que c'était par des hommes de l'âge 
d'or qu'on allait être gouverné. Ce peuple libre, 
juste et sage, toujours d'accord avec lui-même, 
toujours éclairé dans le choix de ses conseils, de 
ses ministres, modéré dans l'usage de sa force, ne 
serait jamais égaré, jamais dominé , ses volontés 
feraient ses lois et ses lois feraient son bonheur. » 

Ces idées relativement simples ont longtemps 
survécu dans les esprits. « Il n'y a point d'homme, 
lit-on dans l'introduction de la réimpression de 
l'ancien Moniteur, qui puisse vouloir autre chose 
que son bonheur : ce qui est vrai de l'individu ne 
l'est pas moins des agrégations. Si cette agrégation 
est un peuple, si la représentation de cette agré- 
gation est formée des députés du peuple pris 
indistinctement dans toutes les classes, l'unique 
corps que cette assemblée représentera sera le 
peuple et le résultat des délibérations devient 
nécessairement le bonheur général. Dans une 
assemblée nationale, l'intérêt personnel n'est jamais 
bien dangereux parce qu'il s'accorde à beaucoup 
d'égards avec l'intérêt public, et que, dans ce qu'il 
a de contraire, il est crime injustice si frappante et 
si honteuse qu'il rougit de se montrer en présence 
de tout un peuple. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

« Mon père et moi, ainsi s'exprime, dans son Aufo- 
biogruphie, S. Mill, nous professions en politique 
une confiance à peu près illimitée dans le gouverne- 
ment représentatif et la liberté complète de discus- 
sion. Si grande était la confiance de mon père 
dans l'influence de la raison sur l'esprit de 
Thomme, qu'il croyait que tout serait gagné si tout 
le monde savait lire, si toutes les opinions pou- 
vaient librement s'adresser à tous par la parole et 
par la presse, et si, grâce au droit de vote, le peuple 
pouvait nommer une législature qui fît passer dans 
les faits les opinions régnantes. Il pensait que du 
moment que la législature ne représentait plus 
l'intérêt d'une classe, elle tendrait à représenter 
l'intérêt général honnêtement et avec la sagesse 
qui convient, puisque le peuple dirigé par les 
hommes éclairés, choisirait en général bien les per- 
sonnes qui doivent le représenter, et après cela lais- 
serait à ceux qu'il aurait choisis une pleine 
liberté. » 

Prévost-Paradol a résumé en quelques lignes 
très nettes l'idéal de la démocratie reposant sur 
le choix des plus capables par la majorité des 
électeurs : « Dans cet état, nul homme n'est abso- 
lument privé de pouvoir, et chacun exerce sa part 
d'influence sur la destinée commune... La puis- 
sance publique venant de tous, pouvant être inces- 
samment reprise par tous, obtenue de tous par 
quelques-uns, au moyen de la seule persuasion, et 
concentrée ainsi pour un temps dans la main des 
plus capables et des meilleurs... la démocratie 
repose sur cette idée que le plus grand nombre 
des citoyens fait un usage raisonnable de son vote 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 163 

et voit toujours avec discernement ce qui est con- 
forme à la justice et avantageux à l'intérêt com- 
mun 1 . » 

II 

Ce sont là des principes théoriques : la réalité du 
développement des institutions représentatives 
dans les pays où elles étaient sorties du courant 
môme des événements, des conflits de forces et de 
passions ou d'intérêts, comme en Angleterre, cette 
réalité avait été tout autre, et le régime constitu- 
tionnel, lorsqu'il attira au xvin 0 siècle, les regards 
des réformateurs et des philosophes, reposait chez 
nos voisins d'Outre-Manche sur des fondements 
très spéciaux. 

« L'intervention du peuple anglais dans ses 
affaires a observé avec justesse Ch. de Rémusat, 
{Etudes sur 1 Angleterre), n'est pas le dogme abstrait 
de la souveraineté du peuple, ou le simple fait du 
suffrage universel; c'est l'intervention de la nation 
sous forme représentative, consacrée par la pra- 
tique des siècles, expliquée par des précédents 
innombrables, régularisée par l'expérience. » Là, 
dans le développement des institutions représen- 
tatives, la question fondamentale du choix des capa- 
cités a été en grande partie résolue par l'histoire 
et la force des choses. Le choix par le peuple a été 
longtemps fictif. L'autorité politique s'est vue, dans 
le fait, attachée à un ensemble de conditions 



i. La Finance nouvelle. 



16 i REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

sociales, héréditaires ou acquises, dépendant de la 
naissance, de droits confirmés par une prescription 
plusieurs fois séculaire, de la désignation par le 
souverain ou des collectivités puissantes, celles-ci 
appuyées sur la tradiction, sorties toutes vivantes 
de luttes prolongées contre la royauté, fortifiées 
par l'esprit de corps, renouvelées à temps par Tac- 
cession ouverte à la richesse, à l'éclat de la gloire 
ou du talent, ce qui, tout en constituant un corps 
aristocratique le liait intimement à la nation et en 
même temps, par une longue pratique des affaires, 
aussi bien locales que générales, ecclésiastiques ou 
politiques, l'imprégnait des qualités de gouverne- 
ment. Au xvin c siècle, chez nos voisins, la nation, 
prise dans sa masse, était, en fait, dispensée de 
la difficulté et de la responsabilité du choix de 
ses représentants. Les membres des Communes 
sortaient en apparence de l'élection; en réalité, 
grâce à un bon nombre d'anomalies bien connues 
qui, comme Ta écrit Gladstone, faisaient de l'an- 
cienne constitution « la plus étrange des mo- 
saïques », ils formaient, avec les lords, une caste 
de puissance qui par divers moyens — quelques 
uns des moins louables — assurait la continuité de 
son influence politique et le dépôt de la puissance 
parlementaire entre un petit nombre de mains. 
C'était une véritable oligarchie gouvernementale et 
gouvernante, dépositaire et mandataire d'intérêts 
de castes, de corporations, d'églises, se recrutant 
dans les conditions les plus irrégulières et les plus 
anormales au point de vue de la proportionnalité en 
nombre des électeurs et des élus, constituée sou- 
vent par ses propres choix, ou grossie dans certains 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 165 



cas par le souverain, en somme une classe repré- 
sentante plutôt qu'une représentation de la nation *. 

L'idée de l'institution représentative telle qu'elle 
avait pratiquement triomphé de l'autre côté du dé- 
troit, comme suite d'une longue tradition, ne s'est 
pas implantée et ne pouvait pas s'implanter d'une 
manière un peu générale dans les esprits français 
de la seconde moitié du xvm c siècle. Elle était trop 
contraire au passé de notre histoire qui, en consti- 
tuant l'unité nationale par la monarchie avait peu 
à peu abaissé devant elle les influences aristocra- 
tiques ou ecclésiastiques propres à lui faire contre- 
poids; aux précédents mêmes de nos anciens États 
généraux ou de nos assemblées provinciales, tenues 
en vue « des plaintes ou des subsides » et où les 

1. « Sauf en de rares occasions, écrit Erskine May [Histoire 
constitut. de l'Angleterre, tr. de Witt, t. I. p. 79), jusqu'à 
la réforme de 1832, la représentation a été en Angleterre 
une théorie constitutionnelle plutôt qu'une force politique 
active. » 

« A une époque (xvm e siècle), observe à son tour Green, 
[Histoire d'Angleterre, t. II), où elle était toute-puissante 
dans l'Etat, la Chambre des communes avait perdu tout vrai 
caractère représentatif. Eu théorie, le Parlement représen- 
tait le peuple anglais tout entier ; mais en fait, la masse du 
peuple n'avait aucune action sur le gouvernement... ». « Cette 
Chambre des communes, s'écriait le jeune Pitt, ne repré- 
sente pas le peuple de la Grande-Bretagne, elle représente 
des bourgs qui n'existent pas, des villes en ruines, des fa- 
milles nobles, de riches particuliers, des potentats étran- 
gers... » Voir sur la gentry et ensuite sur l'oligarchie ter- 
rienne et industrielle anglaise, Boutmy {Op. cit., p. 239) : 
« Un statut de la reine Anne en 1711, exige un revenu de 
600 livres en terres, pour les représentants des comtés, de 
600 livres en terres pour les représentants des bourgs. Au 
xviii 0 siècle, la haute classe rurale est seule ou presque 
seule représentée au Parlement : elle y dispose de la loi. Au 
commencement du xix e siècle, 487 membres sur 658, sont 



166 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



délégués de la nation avaient été des mandataires 
chargés d'une mission spéciale et circonscrite de 
vote ou de répartition des impôts, ou bien dans 
d'autres occasions plus solennelles, habituellement 
à des époques de troubles ou de désastres, s'étaient 
vus munis de cahiers énonciatifs de leurs man- 
dants et chargés de porter les doléances de ceux-ci 
à l'autorité royale. La couronne, en fait, malgré les 
efforts de plusieurs assemblées réunies dans des cir- 
constances graves, est toujours, grâce à des causes 
complexes, demeurée finalement maîtresse de ses 
décisions et triomphante dans sa souveraineté, 
tandis que les ordres, divisés dans leur action et 
dans leur votes, n'ont pu faire sortir un véritable 

nommés virtuellement par des lords et de riches squires. » 
Cf. ('strogorsky : les Origines des associations politiques en 
Angleterre, Rev. hist., juillet 1893 : 

« Pendant longtemps, les partis n'eurent en Angleterre 
d'existence propre que dans le Parlement : dans le pays, ils 
existaient à peine, indépendamment des personnages ou des 
familles qui les incarnaient. Le langage courant ne faisait 
qu'attester les faits en employant au lieu de « tory » et de 
« wigh » les expressions « the Rutland interest » « The For- 
tescue interest « etc. Les électeurs étaient les hommes 
liges des rivaux qui se combattaient dans le duel électoral, 
ou ils se vendaient à eux le jour du vote, à prix d'argent. 
Dans les comtés, le tenancier suivait son land-lord; quand 
le propriétaire changeait, tous les tenanciers changeaient 
leur couleur politique, si le nouveau seigneur n'était pas du 
même parti que son prédécesseur. Il en fut ainsi très sou- 
vent, même après la réforme de 1832. Les petits proprié- 
taires (freeholders) ruraux, plus indépendants, gravitaient 
généralement dans l'orbite du grand seigneur qui rayonnait 
sur la localité. Parmi les bourgs, plusieurs dépendaient di- 
rectement de magnats territoriaux; ceux-ci les possédaient 
en propriété ou y exerçaient une influence héréditaire, la 
plupart des autres villes se vendaient aux élections, en 
bloc ou en détail... » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 167 

régime de représentation régulier et permanent, de 
l'intervention exceptionnelle et intermittente des 
États. 

Lorsque la monarchie absolue fut ébranlée dans 
ses fondements, l'idée de la représentation à la 
façon anglaise, irréalisable dans l'état de désorga- 
nisation de l'aristocratie française, se trouva égale- 
ment contraire aux traditions monarchiques, aux in- 
térêts des vieux Parlements de la monarchie, jaloux 
de leurs prérogatives, et au dogme de la souverai- 
neté du peuple, inaliénable, indivisible et indélé- 
gable tel que Rousseau l'avait promulgué et en 
remplissait les imaginations. Aussi une forme de 
représentation autre que celle qui s'était déve- 
loppée en Angleterre a-t-elle tout d'abord prévalu 
en 1781), et l'idée même qui a présidé à la fondation 
de notre régime représentatif a réagi sur son 
entier développement. En déléguant le moins pos- 
sible de la souveraineté à ses délégués, en leur 
imposant par ses cahiers, une mission bien circons- 
crite et stipulée d'avance, la nation réunie dans 
ses collèges à deux degrés 1 , chargés à la fois de la 
rédaction de ses vœux et de l'élection de ses man- 
dataires, pensa h la fois suivre d'anciennes tradi- 
tions' 2 et s'éloigner le moins possible de la théorie 

1. Ceux-ci, on le sait, ont été convoqués dans les formes 
(19 la convocation des Étals de 1614, les anciens bailliages 
étant pris comme base des circonscriptions. 

2. Voir G. Picot : Histoire des États généraux, t. V, p. 146. 
« Chaque village dressait un recueil do plaintes et de pro- 
positions de toutes sortes qui prenait le nom de cahier: 
lorsque cette première opération était terminée, il se tenait 
au chef-lieu de bailliage une assemblée générale dans la- 
quelle les délégués des villages formaient un nouveau 
cahier de l'ensemble des doléances particulières... Les dé- 



108 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



de Rousseau qui, appliquée à la lettre, aboutissait 
au néant. 

Le représentant était lié à ses commettants par 

putés choisis dans ces réunions devaient défendre le cahier 
en entier et n'avaient le droit de rien modifier sans l'auto- 
risation de leurs commettants. C'est ainsi qu'étaient remis 
aux élus les « mandats impératifs ». Arrivés dans le sein 
des États, chaque député avait donc un pouvoir absolument 
circonscrit par les limites mêmes des remontrances dont il 
était porteur. Si une nouvelle question surgissait tout à 
coup, l'embarras devenait extrême. Quand les députés en 
arrivant à Orléans, apprirent la mort de François II, ils 
demandèrent d'une seule voix à retourner dans les bailliages 
pour connaître l'opinion de leurs mandants, sur la consti- 
tution d'un conseil de régence. » 

Cf. Harangue du Chancelier de l'Hôpital, assemblée de 
1560 : uTenir les États généraux, c'est de la part du souverain 
communiquer avec ses sujets, prendre leur avis sur des 
matières qui touchent à l'ordre public, écouter leurs plaintes 
pour y appliquer les remèdes convenables. » 

Louis XVI disait encore en 1789 aux États généraux : « Je 
ferai le bien de mes peuples... et connaissant vos cahiers, 
connaissant l'accord parfait qui existe entre le vœu le plus 
général de îa nation et mes intentions bienfaisantes, je 
marcherai vers le but auquel je dois atteindre avec tout 
le courage et toute la fermeté que je dois avoir... » Il 
avait dit précédemment (19 nov. 1787) au Parlement qui 
réclamait les États généraux « un roi de France ne pour- 
rait trouver dans les représentants des trois ordres de l'État 
qu'un conseil plus étendu composé des membres choisis 
d'une famille dont il est le chef et il serait toujours l'arbitre 
suprême de leurs représentations ou de leurs doléances. » 

« Les États généraux, écrit M. Guizot {Essais, p. 153) au 
moment même de leur plus grand éclat, c'est-à-dire au 
xiv c siècle, n'ont guère été en France que des accidents, un 
pouvoir national et souvent invoqué, mais non un élément 
constitutionnel. » 

« Vous n'avez certainement pas de loi, dit Lally-Tollendal, 
dans la chambre de la noblesse (15 juin 1789) qui établisse 
que les États généraux sont partie intégrante de la souve- 
raineté, car vous en demandez une, et jusqu'ici tantôt un 
arrêt du conseil leur défendait de délibérer, tantôt l'arrêt 
d'un parlement cassait leurs délibérations. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 169 



une délégation formelle dont le caractère plus 
ou moins rigoureux a varié suivant les circons- 
criptions et aussi suivant l'interprétation des repré- 

« En France, disait encore Charles X, le roi consulte les 
Chambres, il prend en grande considération leurs avis et 
leurs remontrances, mais quand le roi n'est pas persuadé, 
il faut bien que sa volonté soit faite. » (Barante, Royei'-Col- 
lard, t. II, p. 38). 

La forme représentative anglaise, était, on le sait, très 
attaquée au moment de la Révolution : d'Holbach avait re- 
proché à la constitution anglaise l'indépendance des repré- 
sentants qui, une fois élus, n'ont plus de comptes à rendre 
à leurs commettants : à la Chambre des communes la cor- 
ruptibilité de ses membres. « Un ministre de ce pays (Wal- 
pole) disait qu'il avait le tarif des probités du pays. » 

L'abbé Raynal combattait la séparation des pouvoirs, pré- 
conisée par Montesquieu : « Une constitution où le pouvoir 
législatif et le pouvoir exécutif sont opposés, porte en elle- 
même le germe d'une division perpétuelle ». 

Grimm trouvait que, malgré la liberté politique, personne 
n'était moins libre qu'un citoyen anglais : « Il n'est pas 
libre de brûler du café chez lui. » 

Filangieri accusait la constitution anglaise de couvrir le 
despotisme. 

En Angleterre même, Fergusson et Hume voyaient la 
monarchie pencher vers la monarchie absolue, par l'excès de 
pouvoir laissé à la couronne (V. Janet, t. II). La constitution 
anglaise était en même temps attaquée aux États-Unis, et 
le triomphe de la constitution américaine réalisée dans des 
conditions qui rappelaient superficiellement celles prévues 
par Rousseau, servait d'argument en France aux adver- 
saires des institutions britanniques. Parmi ceux-ci, avaient 
encore figuré, on le sait, les économistes et Turgot, ennemis 
« des contre -poids et des contre-forces. » 

« La constitution d'Angleterre, disait plus tard Condorcet, 
est faite pour les riches ; celle d'Amérique pour les citoyens 
aisés : celle de France doit être faite pour tous les hommes. 
Dans tous les pays libres, on craint, avec raison, l'iniluence 
de la populace, mais donnez à tous les hommes les mêmes 
droits et il n'y a plus de populace. » 

Quelques esprits logiques à l'excès poussaient la crainte 
de diminuer le pouvoir populaire, au point de refuser à la 
nation le droit do se lier par une constitution. « Non seule- 



EUG. d'eICHTAL. 



10 



170 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



sentants eux-mêmes: mais absolu ou mitigé le 
mandai n'en existait pas moins, et on sait les dif- 
ficultés qu'amena tout d'abord clans le sein de 
l'Assemblée cette façon d'envisager la délégation 
nationale 1 . La force des choses, malgré bien des 
résistances individuelles, emporta la barrière mise 
aux libres débats des représentants, et ceux-ci, sous 
la pression des circonstances, se constituèrent 
bientôt en véritable assembléé délibérante 2 . 

ment, écrivait S.ieyès, la nation n'est pas soumise à une 
constitution, mais elle ne peut l'être. 

« Elle ne peut pas l'être : de qui, en effet, aurait-elle pu 
recevoir une forme positive? 

« Dira-t-on qu'une nation peut, par un premier acte de sa 
volonté, s'engager à ne plus vouloir à l'avenir que d'une 
manière déterminée? D'abord, une nation ne peut aliéner 
ni s'interdire le droit de vouloir et quelle que soit sa volonté, 
elle ne peut pas perdre le droit de la changer, dès que son 
intérêt l'exige. En second lieu, envers qui cette nation se 
serait-elle engagée ? Peut-elle, en aucun sens, s'imposer des 
devoirs envers elle-même? Une nation ne sort jamais de 
l'état de nature. » 

« Les associés, disait-il encore, sont trop nombreux et 
répandus sur une surface trop étendue pour exercer facile- 
ment eux-mêmes leur volonté commune. Que font-ils ? Us 
en détachent tout ce qui est nécessaire pour veiller et pour- 
voir aux soins publics et cette portion de volonté nationale 
et par conséquent de pouvoir, ils en confient l'exercice à 
à quelques-uns d'entre eux. C'est l'époque d'un gouvernement 
exercé par procuration. La communauté ne se dépouille 
point du droit de vouloir : c'est la propriété inaliénable, 
elle ne peut qu'en consentir l'exercice... Le corps des délé- 
gués ne peut pas même avoir la plénitude de cet exercice. 
La communauté n'a pu leur confier de leur pouvoir total 
que cette portion qui est nécessaire pour maintenir le bon 
ordre. » 

1. Sur les cahiers et le degré de leur caractère impératif. 
Voir Chassin, Le génie de la Révolution, t. I 

2. C'est sur la proposition de Talleyrand, que l'Assemblée 
nationale s'est, le 8 juillet 1789, formellement affranchie du 
mandat impératif des cahiers, que tant de députés devraient 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 171 



Mais il est resté de l'ancienne habitude des 
cahiers, des germes qui n'ont jamais disparu de 
l'esprit français. L'idée du mandat, sorte de tempé- 
rament entre la doctrine absolue de Rousseau sur 
l'impossibilité de déléguer la souveraineté, et les 
nécessités pratiques de l'organisation du gouver- 
nement de la démocratie dans les grands États, 
n'est jamais sortie du programme démocratique 
radical, et a été insuffisamment effacée du pro- 

cependant encore invoquer pendant la discussion de la Cons- 
titution, pour appuyer ou repousser les propositions pol ices 
à la tribune. Déjà la déclaration royale du 23 juin avait pro- 
clamé que le roi cassait et annulait connue anticonstutition- 
nelles, contraires aux lettres de convocation et opposées à 
l'intérêt de l'État, les restrictions de pouvoir qui en gênant 
la liberté des députés aux États généraux, les empêchaient 
d'adopter les formes de délibération prises séparément par 
ordre ou en commun. Cependant, le roi permettait aux 
députés qui se croiront gênés par leur mandat de demander 
à leurs commettants un nouveau pouvoir. « Sa Majesté dé- 
clarait en outre que dans les tenues suivantes d'États géné- 
raux, elle ne souffrira plus que les cahiers ou les mandats 
puissent être jamais considérés comme impératifs : ils ne 
doivent être que de simples instructions confiées à leur 
conscience et à la libre opinion des députés. » 

En décembre 1789, l'Assemblée défendit aux électeurs de 
donner à l'avenir des mandats impératifs : « l'acte d'élection 
sera le seul titre des représentants de la nation; la liberté de 
leurs suffrages ne pourra être gênée par aucun mandai 
particulier. » 

La Constitution de 1701 déclarait que « les représentants 
ne seront pas représentants d'un département particulier, 
mais de la nation entière : il ne pourra leur être donné 
aucun mandat. » 

La Constitution de Tan III, celle de 1848, ont reproduit la 
même interdiction. De nos jours, l'article 43 de la loi du 
30 novembre 1875, qui régit l'élection des députés, décide 
que tout mandat impératif est nul et de nul effet. On sait 
que dans la pratique il a subsisté, au moins sur les pro- 
grammes électoraux de certains candidats qui l'acceptent en 
principe, sauf à ne pas en tenir compte une fois élus. 



172 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

gramme simplement libéral 1 : elle a eu toutes 
sortes de conséquences sur lesquelles nous revien- 
drons brièvement plus loin. Elle s'est combinée, 
pour produire ces conséquences, avec d'autres fac- 
teurs qui ont fait varier les conditions et le carac- 
tère de la représentation en France suivant les 
péripéties générales des événements et des pas- 
sions; de sorte qu'une histoire de la représentation 
depuis la Révolution serait un miroir fidèle de 
l'histoire politique du pays depuis cette époque 
jusqu'à nos jours. Nous n'avons ni l'intention ni la 
place de tracer ni même d'esquisser ici cette his- 
toire. Il nous faut rappeler seulement en très peu 
de mots contre quelles difficultés bien connues et 
souvent signalées la création du régime représen- 
tatif devait, dès le début, se débattre dans notre 
pays, puis par quelles transformations essentielles 
le principe de la représentation a passé avant 
d'aboutir au suffrage universel. 

(( La nation française, disait Turgot, dans une 
page célèbre, est une société composée de diffé- 
rents ordres mal unis, et d'un peuple dont les 
membres n'ont entre eux que très peu de liens, et 
où, par conséquent, personne n'est occupé que de 
son intérêt particulier. Nulle part, il n'y a d'intérêt 
commun visible. » Dans un pareil émiettement, les 
éléments organiques en quelque sorte du régime 
représentatif, ceux qu'on avait vus à l'œuvre en 
Angleterre, devaient tout naturellement faire dé- 
faut. « Dans les gouvernements libres, écrit M me de 

1. Cf. une étude récente de M. Orlando. (Rev. du droit 
public) qui nie qu'il puisse y avoir mandat de l'électeur à 
l'élu. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 173 



Staël, le peuple doit se rallier à la première classe 
en y prenant ses représentants, et la première 
classe doit chercher à plaire au peuple par des 
talents et des vertus 1 . » C'était la vision anglaise, 
au moins la vision théorique. On en était bien loin 
en France, au moment où s'est posée, à la fin du 
xvm e siècle, la question de la représentation élue. 
La haine des privilèges et les préjugés des privi- 
légiés s'opposaient à toute idée d'imitation de l'An- 
gleterre pour le choix des représentants du pays. 
Nous avons rappelé comment le mandat substitué 

1. Considérât, sur la RévoL franç., t. I, 3 e part. ch. xxm. Cf. 
Bagehot, Constit. angl. « On a regardé comme étrange, mais 
c'est une grande vérité, qu'il y a des nations, chez lesquelles 
la multitude moins habile politiquement que le petit nombre 
des privilégiés, désire être gouvernée par eux. La majorité 
numérique, est disposée à déléguer le pouvoir de choisir ses 
gouvernants à une certaine minorité d'élite. » 

a En réalité, c'est à peine si l'amour de la liberté est plus 
fort en Angleterre que celui de l'aristocratie... C'est une 
religion! La grande force de la Chambre des lords dans l'opi- 
nion populaire ne résulte pas de ses œuvres législatives ni 
même de la haute valeur personnelle de ses membres, mais 
de la manière admirable dont une partie considérable 
d'entre eux accomplit ses devoirs sociaux. » (Gladstone, 
Questions constitutionnelles, 1877, trad. par M. Gigot.) Si l'on 
compare ce langage avec celui tenu par M. Gladstone et 
lord Rosebery, il y a quelques mois, au sujet des lords, on 
mesurera le chemin parcouru par le parti libéral anglais en 
moins de vingt années. 

« Un inconvénient de la France, écrit encore M me de Staël, 
c'était cette foule de gentilshommes de second ordre, ano- 
blis de la veille soit par les lettres de noblesse que les rois 
donnaient, soit par les charges vénales qui associaient de 
nouveaux individus aux droits et aux privilèges des anciens 
gentilshommes. La nation se serait soumise volontiers à la 
prééminence des familles historiques, et je n'exagère pas en 
affirmant qu'il n'y en a pas plus de deux cents en France... 
Mais les cent mille nobles et les cent mille prêtres qui vou- 
laient avoir des privilèges à l'égal de ceux de MM. de Mont- 



10. 



174 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



depuis longtemps au principe de la véritable repré- 
sentation, s'était concilié avec les doctrines de la 
souveraineté du peuple pour se répercuter sur celle 
de la représentation, et la modifier profondément. 
Une autre conséquence de cette même doctrine 
de la souveraineté nationale, également d'accord 
avec le mouvement général de l'opinion contre les 
ordres privilégiés, a été aussi fatale au bon fonction- 
nement du régime : elle s'est produite sous la forme 
d'une longue hostilité de la majorité des Français 
contre la division du pouvoir législatif entre deux 
ou plusieurs organes, hostilité qui, malgré cer- 
taines apparences, n'a jamais disparu complète- 
ment des esprits. L'objection s'est présentée dès le 
début de la Révolution, et elle n'a pu être vaincue 
par les efforts des partisans de la constitution 
anglaise, que la souveraineté ne peut se diviser; 
que si l'un des pouvoirs représente vraiment la 

morency, de Grammont, de Crillon, etc., révoltaient généra- 
lement, car des négociants, des hommes de lettres, des pro- 
priétaires, des capitalistes, ne pouvaient comprendre la 
supériorité qu'on voulait accorder à cette noblesse acquise 
à prix de révérences et d'argent et à laquelle vingt-cinq ans 
de date suffisaient pour siéger dans la Chambre des noides, 
et pour jouir des privilèges dont les plus honorables mem- 
bres du tiers état se voyaient privés. » 

— « Au moment de la Révolution, la noblesse haïssait la 
magistrature et affectait de la mépriser... Les parlements, à. 
leur tour, détestaient celle noblesse qui, dans ses manières 
hautaines... ne laissait apercevoir que du dédain pour la 
robe... Néanmoins, ces deux classes se ressemblaient en ce 
point qu'elles affectaient à l'égard du peuple la supériorité 
la plus humiliante pour lui. Enfin, la noblesse et la magis- 
trature s'étaient rendues odieuses au peuple, la première par 
ses vexations et son insolence, la seconde par sa morgue et 
de criantes injustices...» Mém. de Larevellière-Lépeaux, t. I r 
p. 264. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 175 

nation souveraine, l'autre ou les autres ne repré- 
senteront rien que lui-même ou eux-mêmes. Nous 
avons rappelé les arguments qu'a trouvés dans ce 
raisonnement la Constituante, pour refuser le par- 
tage du pouvoir législatif avec la couronne. Ils 
ont été également puissants pour faire repousser 
la création d'une seconde Chambre 1 . uOn vous a 
dit, s'écriait Malouet : la puissance législative est 
une, donc il ne peut y avoir qu'une seule Chambre. 
C'est ainsi qu'avec des principes généraux, on con- 
clut ce qu'on veut et que des abstractions métaphy- 
siques sont ; une source d'erreurs en législa- 
tion. » 

Par suite d'un long enchaînement de circons- 
tances historiques bien connues , les éléments 
représentatifs qui manquaient à une Chambre 
haute, étaient également incomplets et défectueux 
pour une Chambre unique ou une seconde Cham- 
bre. En l'absence d'un personnel de propriétaires 

1. L'entente, on le sait, n'existait pas plus dans la noblesse 
que dans la nation pour la création d'une double représenta- 
tion. Beugnot rappelle, parmi tant d'autres, que le projet d'une 
Chambre haute « trouva dans l'ordre de la noblesse autant 
d'ennemis prononcés qu'il s'y trouvait de nobles qui n'avaient 
pas l'espoir de faire partie de cette Chambre et qui ne vou- 
laient à aucun prix voir s'élever en France une noblesse supé- 
rieure à la leur ». M. de Villèle soutenait encore, en 1814, que 
« une Chambre héréditaire était une monstrueuse anomalie. » 
C'était, suivant lui, supprimer en fait la noblesse au profit 
de deux cents familles qui seraient choisies pour la pairie. 
(V. Duvergier de Hauranne, Gouv. parlem. t. II, p. 149.) 

Napoléon disait à l'île d'Elbe : « Le Parlement anglais 
représente par voie d'hérédité ou d'élection les intérêts 
capitaux tant du commerce que de la propriété foncière, et 
c'est là vraiment l'aristocratie d'un pays... En France je vous 
ferais quarante sénats aussi bons l'un que l'autre. » (Y. lieu, 
bleue, 18 déc. 1894, p. 745.) 



176 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

résidents, de notables de différentes classes et de 
diverses professions rompus aux questions politi- 
ques par la pratique et l'expérience des affaires 
générales ou locales, tels que les possédait l'Angle- 
terre, les hommes de loi et les avocats devaient, 
dès le début, jouer, comme représentants du 
Tiers, un rôle prépondérant dans nos premières 
assemblées, de même que les parlementaires 
avaient tenu une place prépondérante dans le mou- 
vement des esprits immédiatement avant la Révo- 
lution 1 . « On avait alors, écrit Henri Saint-Simon 
qui vit de près les choses de la Révolution débu- 
tante, on avait le préjugé des lumières. Les inté- 
ressés ne sentirent pas assez combien il leur impor- 
tait de traiter eux-mêmes leurs intérêts : croyant 
devoir recourir à des gens plus capables, ils pri- 
rent des avocats, ils envoyèrent plaider pour eux, 
non des hommes qui fussent avec eux en commu- 
nauté d'intérêts, mais de ceux qui font métier de 
traiter les affaires des autres et qui se passionnent 
beaucoup moins pour des réalités et pour des 

1. Un écrivain de l'époque dit des séances agitées du Par- 
lement avant l'exil à Troyes : « La grande affaire qu'on y trai- 
tait, la liberté de penser, les nouvelles maximes qu'on 
adoptait, tout faisait croire par une douce illusion, qu'on 
était au Parlement d'Angleterre, et on avait adopté jusqu'au 
terme de motion. Mais là, on raisonne sur des affaires dont 
on a une grande habitude : on les discute à fond, parce qu'on 
en a fait l'étude de toute sa vie. Ici on parlait d'affaires 
étrangères à presque tous les magistrats, puisque leurs 
fonctions n'ont point les grandes matières d'administration 
pour objet... Les plus hardis couraient après une réputation 
éphémère et voulaient être cités dans le monde pour avoir 
fait une motion et avoir dit des choses forte>. (Hist. du 
gouv. franç. depuis rassemblée des notables jusqu'en déc. ^1787, 
anonyme, Londres 1788, attribué à l'abbé Papon.) 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 177 



choses que pour des idées et des abstractions l . » 
« Républicain par caractère, lit-on, dans les Mé- 
moires de Marmontel, fier et jaloux de sa liberté, 
enclin à la domination par l'habitude de tenir dans 
ses mains le sort de ses clients, répandu dans tout 
le royaume... en relations continuelles avec toutes 
les classes de la société, Tordre des avocats devait 
avoir sur la multitude un ascendant irrésistible : 
les uns par la force d'une véritable éloquence, les 
autres par cette affluence et ce bruit de paroles qui 
étourdit les têtes faibles et leur en impose avec 
des mots, ils ne pouvaient manquer de primer 
dans les assemblées populaires et d'y gouverner 
l'opinion, surtout en s'annonçant pour les ven- 
geurs des injures du peuple et les défenseurs de 
ses droits 2 . » 

A cette représentation de la France de la Révo- 

1. Du système industriel. 

2. ce Depuis deux mois, écrit le marquis de Fodoas (cité par 
Taine), les juges inférieurs, les avocats, dont toutes les villes 
et les campagnes fourmillent, en vue de se faire élire aux 
États généraux, se sont mis après les gens du tiers état 
sous prétexte de les soutenir et d'éclairer leur ignorance... 
Ils se sont efforcés de leur persuader qu'aux États généraux 
ils seraient les maîtres à eux seuls de régler les affaires du 
royaume et que le tiers, en choisissant ses députés parmi 
les gens de robe, aurait le droit et la force de primer et 
d'abolir la noblesse, de détruire tous ses droits et privi- 
lèges... » 

A la Constituante, sur 577 membres il y avait 373 avocats 
ou gens de loi, notaires, procureurs du roi, etc. (Taine, t. H, 
p. 155; Cf. Sorel, t. I,p. 231): « La nation choisit les légistes 
en grand nombre, parce que, dans chaque village, ils étaient 
les plus connus et passaient pour les plus capables. » 

A la Législative, qualifiée par un contemporain de « con- 
seil des avocats de toutes les villes et villages de France 
[Lettre du baron de Staël, 6 oct. 1791), il y a 400 avocats pris 



178 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



lution 1 , représentation brillante, généreuse, incom- 
plète, passionnée et inexpérimentée, débordée par 
le mouvement qu'elle avait en partie engendré, 
créatrice de grandes réformes législatives dont 

pour la plupart dans les derniers rangs du barreau. » On a 
calculé, écrit le comte de la Marck (10 oct. 1791) que tous 
les nouveaux députés ensemble, n'ont pas en biens-fonds 
300,000 livres de revenu. » 

1. Le corps électoral chargé de désigner les représentants 
et sur lequel repose en définitive tout le régime électif a 
varié dans sa composition depuis la Révolution. 

Le décret du 22 décembre 1789 qui le premier a constitué 
en France un véritable « pays légal » compose les assem- 
blées primaires des Français âgés de vingt et un ans, 
payant une contribution directe de la valeur de trois jour- 
nées de travail et n'étant point dans la condition de servi- 
teurs à gages. Les électeurs du second degré chargés de 
nommer les députés, sont désignés par les assemblées pri- 
maires : ils doivent payer une contribution égale à la valeur 
de dix journées de travail. — La constitution de 1791 fixe 
comme condition nécessaire à la fonction d'électeur du 
2 e degré, la possession ou la jouissance d'une propriété 
d'un revenu variant entre cent et quatre cents journées de 
travail, suivant les circonstances — la journée de travail 
ne devant jamais être évaluée à plus de vingt sous. — La 
condition de cens disparaît avec le décret du 11 août qui 
établit que, pour être électeur du 1 er ou du 2 e degré, il suffit 
d'être Français, âgé de vingt et un ou de vingt-cinq ans, do- 
micilié depuis un an, vivant de son revenu ou du produit 
de son travail et n'étant pas en état de domesticité. 

Dès les premières années de la Révolution, les assemblées 
électorales se trouvent, on le sait, par la désertion des uns 
et l'oppression des autres, aux mains de minorités vio- 
lentes. Ce sont, tout d'abord celles qui sont chargées d'élire 
les autorités départementales et municipales et qui con- 
duisent à une anarchie administrative telle qu'il faut, au 
bout d'un an, rendre, au moins en principe, au pouvoir 
exécutif, sauf appel à l'Assemblée, le droit d'annuler les 
actes des corps administratifs élus. Ce sont ensuite les as- 
semblées qui doivent nommer les députés. Dès 1791 on se 
plaint que sur 100,000 citoyens actifs existant dans Pari*, 
à peine un dixième se montre aux élections. (Weil, Les 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 179 

nous vivons, et coupable de singulières erreurs 
politiques dont les conséquences pèsent encore sur 
nous, violentée par l'émeute, décimée par les pros- 
criptions, soulevée au-dessus d'elle-même par le 

élections législatives depuis 1789, p. 35). Dans les assem- 
blées primaires, en 1792, il manque 6 millions 300,000 élec- 
teurs sur 7 millions (Taine). On sait ceux qui y sont 
restés. Les assemblées du second degré ainsi constituées 
procèdent également par la violence en excluant les candi- 
dats dont le passé ou les opinions déplaisent à la majorité... 

La constitution de 1793 établit le suffrage direct et fait 
nommer un député par chaque assemblée primaire résul- 
tant d'une population variant de 39,000 à 41,000 âmes et 
formée par tous les citoyens de vingt et un ans domiciliés 
depuis six mois dans chaque canton. Mais cette constitution 
n'est pas appliquée et est remplacée a pour la durée de la 
guerre » par le régime révolutionnaire qui met tous les 
pouvoirs aux mains du Comité de salut public. Les assem- 
blées primaires même, auxquelles on soumet la constitution 
de 1793 n'ont été, si l'on en croit les témoignages contem- 
porains, consultées que pour la forme. — V. le rapport de 
Boissy d'Anglas, 1795. 

Les rédacteurs de la constitution de l'an TU, qui devait 
mettre fin au régime révolutionnaire de la Convention, n'in- 
novent pas beaucoup par rapport à la constitution de 91, 
en ce qui concerne les bases de la représentation. Ils con- 
servent les assemblées primaires et les assemblées électo- 
rales recrutées par les premières à raison d'un électeur par 
deux cents citoyens. L'électeur doit avoir vingt-cinq ans 
posséder, à titre de propriétaire ou de locataire un revenu 
déterminé. 

La principale nouveauté de la constitution de l'an III, au 
point de vue de la représentation était, on le sait, la divi- 
sion du pouvoir législatif en deux assemblées et le renou- 
vellement par tiers des conseils. 

« Quoiqu'il n'y eût, écrit Beugnot dans ses Mémoires, 
encre le Conseil des Cinq-Cents et celui des Anciens, que la 
ditférence de l'âge et de la condition d'homme marié pour 
ce dernier conseil, on s'aperçut assez promptement du bon 
effet de la division. Les lois soumises à une double discus- 
sion retrouvèrent leur véritable caractère : quelques-unes 
figurent encore avec honneur dans nos codes et si des 



180 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

péril extérieur, ballottée par le flux et reflux d'évé- 
nements gigantesques dans lesquels Userait puéril 
de rechercher les conditions de fonctionnement 
normal d'un régime constitutionnel, retombée avec 
le Directoire dans l'anarchie et les discordes intes- 
tines, — on sait comment le Consulat, puis l'Empire 
ont substitué une sorte de résurrection du césa- 
risme romain sous forme de l'incarnation du pou- 
voir de la nation dans un homme, qui a successi- 
vement annihilé les organes réguliers issus de 
l'élection en prétendant les remplacer par un repré- 
sentant unique de la volonté du peuple. 

« Il n'y a point, suivant le mot de Montesquieu, 
d'autorité plus absolue que celle du prince qui suc- 
cède à la République, car il se trouve avoir toute la 
puissance du peuple qui n'avait su se limiter lui- 
même. » Napoléon, même à l'apogée de son auto- 
orages survinrent encore sous cette constitution, il faut les 
attribuer, moins à la manière dont le pouvoir législatif 
était organisé qu'à l'imperfection du pouvoir exécutif. » 

Le 18 Fructidor, en assurant, par un coup d'État violent,, 
le triomphe temporaire d'une partie des directeurs, en 
proscrivant les élus, en annulant les élections, en enchaî- 
nant la liberté des électeurs, marque le commencement 
d'une longue série d'attentats contre la représentation du 
pays. Ace moment, quarante-neuf départements voient leurs 
élections cassées, tandis que cinquante-trois membres des 
conseils sont proscrits ou déportés. Les parents et alliés 
d'émigrés, déjà inéligibles par la loi du 3 brumaire, Font 
rayés des assemblées primaires. 

A la suite des élections de l'an VI, le Directoire annule 
(par la loi du 22 floréal), les choix de sept départements, 
reconnaît comme représentants de quatorze autres des indi- 
vidus choisis par les minorités scissionnaires, exclut enfin 
trente- quatre députés triés en raison de leurs opinions 
dans les départements dont les opérations électorales étaient 
déclarées valables. C'est ce qu'on a appelé dès cette épo- 
que, substituer la réalité aux abstractions. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 181 



rité souveraine et de son éclat de conquérant, a 
toujours prétendu être le dépositaire, le manda- 
taire représentatif de la souveraineté de la nation 
qui lui avait transmis directement et irrévocable- 
ment ses attributs de puissance absolue et indivi- 
sible. Il restait ainsi dans l'ancienné tradition de 
la représentation et n'en changeait que le fondé 
de pouvoirs. 

En 1808, pendant la guerre d'Espagne, l'impéra- 
trice ayant répondu au Corps législatif qui la féli- 
citait d'une victoire de notre armée, qu'elle re- 
merciait le corps qui « représente la nation », le 
Moniteur, sur l'ordre de l'empereur, rectifia ses 
paroles : « Il est impossible que l'impératrice ait 
prononcé ces mots : elle connaît trop bien nos con- 
stitutions : elle sait trop bien que le premier repré- 
sentant de la nation, c'est l'Empereur. S'il y avait 
un corps représentant la nation, ce corps serait 
souverain. La Constituante, la Convention, ont été 
représentantes : de là tous nos malheurs. Ce serait 
une prétention chimérique et criminelle que de 
vouloir représenter la nation avant l'empereur. » 

Avant d'arriver à cette incarnation officielle de 
toute la nation dans sa propre personne, Bonaparte 
qui avait accepté de Sieyès la première organisation 
passablement confuse du consulat « comme accou- 
tumant le pays à l'unité, ce qui était le premier 
pas » (ce sont ses propres paroles dans ses Mé- 
moires) 1 , Bonaparte avait, dès le consulat à vie, sin- 

1. Sieyès avait préparé le terrain en répandant la célèbre 
doctrine que « la confiance doit venir d'en bas et l'autorité 
d'en haut ». Les listes des collèges ont été appelées les « lis- 
tes de confiance ». 



EUO. D EICHTIIAL. 



182 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

gulièrement affaibli le principe électif discrédité ou 
annulé temporairement par la Révolution et le 
Directoire. Les collèges électoraux de la Révolu- 
tion renouvelables par l'élection suivant certaines 
périodes, bases de l'organisme représentatif, sont à 
cette époque remplacés par des collèges à vie qui 
tiennent leur existence des assemblées de cantons, 
formées elles-mêmes de tous les citoyens domi- 
ciliés dans le canton. — Les deux catégories de 
collèges électoraux d'arrondissement et de dépar- 
tement, chargées de présenter des listes sur 
lesquelles les députés seront désignés par le Sénat, 
voient leur président nommé par le consul, à 
chaque session. De plus, les collèges départemen- 
taux doivent être recrutés sur une liste, dressée 
dans chaque département par les soins du ministre 
des finances, des six cents citoyens plus imposés. 
Enfin, le premier consul peut ajouter aux conseils 
d'arrondissement, dix membres, et aux conseils 
de département, vingt membres. 

a Bonaparte, écrit Thibaudeau clans ses Mémoires, 
s'inquiétait fort peu du nom qu'on lui donnait, 
pourvu qu'il fût le maître, et on pouvait, sans le 
blesser, prononcer devant lui les mots de républi- 
que, de souveraineté du peuple, d'égalité, de 
liberté, à condition qu'on se félicitât d'en avoir 
conservé la jouissance : mais il s'était accoutumé à 
voir son autorité obéie, et les institutions ne lui pa- 
raissaient que des obstacles, les corps représentatifs 
que des empêchements à la marche du gouverne- 
ment. Sénat, Corps législatif, Tribunal, tout cela 
n'était pour lui que des instruments qui devaient 
rendre fidèlement des sons, des presses destinées 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 183 



à reproduire exactement les pensées qu'il leur 
transmettait, à leur donner le type légal et à les 
mettre en circulation. » Ils s'acquittèrent docilement 
du rôle qui leur était attribué. 

Après l'éblouissement de l'Empire, puis son 
engloutissement, la nation se retrouve aussi ardente 
qu'en 1789 à réclamer une part d'intervention dans 
les affaires publiques sous forme d'un retour au 
véritable régime représentatif. 

La Charte de 1814 et Y Acte additionnel des Cent 
Jours rétablissent des assemblées réellement élec- 
tives et délibérantes. L'esprit rétrograde des Bour- 
bons et l'autoritarisme de Napoléon ont été égale- 
ment obligés de céder au courant de l'opinion : 1 
mais le régime représentatif ne repose en France 
sur rien d'existant, de traditionnel : aucune classe, 
aucun groupe d'intérêts n'est désigné par l'histoire 
ni par les faits pour incarner en lui-même le droit 
et la puissance de représentation. Aussi, pendant 
une longue période d'années, à partir de la seconde 
Restauration, le législateur peut, suivant la fluctua- 
tion des événements et au milieu de passions vio- 
lentes, tailler et retailler à loisir le corps électoral, 
tantôt le réduisant à n'être qu'un fantôme, tantôt 
le transformant en une oligarchie étroite, tantôt 
l'étendant à nouveau jusqu'à l'universalité : le pays 
recueille, pendant cette période, d'immenses bien- 

1. Voir sur la Charte et les résistances de la cour, les Mé- 
moires de Beugnot. — « Sous les Cent Jours, dit le duc de 
Rovigo le cri de constitution était partout. « L'empereur 
lui-même disait : « La nation veut, ou croit vouloir une tri- 
bune et des assemblées... Le goût des constitutions, des 
débats, des harangues paraît revenu.. . » 



184 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

faits d'un régime constitutionnel mutilé, imparfait, 
toujours discuté dans ses bases, attaqué dans son 
fonctionnement, fécond nonobstant en œuvres de 
justice, en développements matériels et moraux : 
mais il ne voit pas prendre vie à cette synthèse qui 
est Tidéal du système et qui est restée en France (et 
peut-être ailleurs) un idéal irréalisé, à ce résumé 
des véritables et essentielles forces vives de la 
nation , équitablement et proportionnellement 
réunies et comme condensées dans des assemblées 
élues, assurant la collaboration en même temps 
que le contrôle de l'élite du pays à un pouvoir suffi- 
samment indépendant sans être despotique, chargé 
de gérer les intérêts collectifs de l'État, de main- 
tenir son indépendance et sa grandeur, de pbner 
au-dessus des partis tout en s'appuyant sur eux, et 
s'éclairant de leurs délibérations. Pas plus avec le 
cens qu'avec le suffrage universel, la représenta- 
tion n'a été cette synthèse vivante de la nation. 

Après avoir été purement « illusoire et métaphy- 
sique » sous l'Empire 1 , dès la Restauration, la parti- 
cipation . du pays à ses propres affaires, rétablie 
par la force de l'opinion 2 , est comprimée par le cou- 
rant général de réaction qui domine dans les classes 
élevées. A ce moment, où les anciennes sources 
d'autorité sociale cherchent à reconquérir, sur le 
terrain électoral, leur prépondérance brisée par la 
Révolution, la noblesse terrienne, ancienne et nou- 

1. Ce sont les expressions même de Napoléon (Mémoires, 
t. VI.) 

2. « Nous voyions, dit Lamartine dans ses Confidences, 
reprendre avec la royauté constitutionnelle, la Révolution 

1789 interrompue. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 185 



velle, veut en s'appuyant sur le clergé accaparer à 
son profit le « pays légal». Jetée témérairement en 
travers d'un courant de pensée et de passion qui 
avait submergé l'ancien régime, n'ayant « rien appris 
ni rien oublié », divisée elle-même en partis diver- 
gents, désavouée à maintes reprises par le gouver- 
nement qui se sentait menacé par ses exagérations, 
après une première surprise de l'opinion, après 
plusieurs retours offensifs, finalement elle a échoué 
dans son entreprise de supprimer la Révolution, 
mais elle est parvenue pendant de longues années 
à maintenir la base électorale entre d'étroites li- 
mites. Les collèges de l'Empire chargés de dresser 
ces « listes de confiance » qui en s'épurant successi- 
vement en listes de département, puis en listes na- 
tionales, finissaient par laisser les choix effectifs à 
l'arbitraire absolu du souverain, les collèges avaient 
été conservés aux premiers jours de la Restaura- 
tion; mais les collèges d'arrondissement s'étaient 
vus chargés de désigner les candidats parmi les- 
quels les collèges de département devraient choi- 
sir les députés et non plus seulement les présenter 
au choix du souverain. Le gouvernement gardait 
le droit d'adjonction aux collèges, qu'avait pra- 
tiqué l'Empire *. La loi du 5 février 1817, établit 
l'élection directe : elle institue un collège élec- 
toral par département et le compose de tous les 
citoyens ayant trente ans accomplis et payant 
300 francs de contributions directes. Les éligibles 
doivent acquitter 1,000 francs de contributions. Le 

1. A cette époque, le corps des électeurs représente 
72,000 inscrits sur lesquels 48,478 ont voté en 1815 et 47,427 
en 1816 (Y. Weil, Les élections législatives depuis 1789, p. 66). 



186 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

« pays légal » représente dans ces conditions 
72,000 électeurs et 17,000 éligibles. En 1820, après 
r assassinat du duc de Berry, la majorité le trouve 
encore trop étendu : les conditions relatives au cens 
sont aggravées, en favorisant la propriété foncière. 
La distinction entre les collèges de département 
et ceux d'arrondissement est rétablie : les pre- 
miers , composés des plus imposés , nomment 
172 députés, les seconds 258. Les électeurs plus 
imposés votent à la fois aux deux collèges, suivant 
le système dit du double vote. Les 25,000 proprié- 
taires les plus riches de France avaient ainsi 
mission d'élire les 2/5 de la Chambre. Celle-ci 
comptait en outre, beaucoup de fonctionnaires. 
« 11 est bon, disait Cuvier, que la Chambre soit 
remplie de fonctionnaires, attendu que les hommes 
qui ont le plus à craindre les révolutions, sont 
les fonctionnaires attachés au gouvernement qui 
existe. » 

Des combinaisons légales de ce genre , appuyées 
par l'intervention constante et avouée du gouverne- 
ment dans les élections, qui devait jusqu'à la fin 
du second Empire, fausser ouvertement les rouages 
du mécanisme représentatif et lui imprimer un ca- 
ractère artificiel, semblaient devoir être plus favo- 
rables à la prédominance de la bourgeoisie riche 
qu'à celle des anciens ou des nouveaux nobles. La 
classe moyenne aisée était dans de meilleures con- 
ditions que son aînée pour acquérir ou conserver 
un privilège électoral. Démocratisée par la Révo- 
lution, répandue et comme distribuée par les 
progrès de la science et de la culture générale, la 
richesse constituait une grande force sociale. Elle 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 187 



s'associait en général à l'éducation, à la tradition, 
à l'expérience, à la pratique des affaires. Et cepen- 
dant, pour des causes complexes, dont plusieurs 
tiennent à notre histoire nationale, dans ce qu'elle 
a de plus profond et de plus organique, le 
résultat du quasi-monopole d'électorat ou d'éli- 
gibilité attribué par le cens un peu élargi de la 
monarchie de Juillet, à la bourgeoisie fortunée 1 , 
et en dépit des larges services rendus au pays 
pendant cette période, par le régime représentatif 
même incomplet, ce résultat a été à beaucoup de 
points de vue peu satisfaisant. L'aristocratie élec- 
torale de 1830 à 1848 n'a pas, plus que son aînée de 
la Restauration, malgré ses qualités privées et l'éclat 
ou la distinction d'un grand nombre de ses membres, 
fourni, dans son ensemble, la preuve d'une capacité 
politique de nature à la sauver elle-même et à sau- 
ver avec elle le principe du suffrage restreint. La 
majorité parlementaire que le cens a engendrée a 
manqué à la fois de largeur dans ses vues sociales 
et de hardiesse dans ses résolutions. Elle n'a su ni 
se démocratiser à temps, et, en élargissant peu à 
peu ses rangs, se mettre en communion avec les 
aspirations libérales du pays, ni former une oligar- 
chie de gouvernement s'imposant à la nation par 

1. La monarchie de Juillet abaisse à vingt-cinq ans l'âge 
requis pour Félectorat, à 200 francs le cens nécessaire pour 
être électeur, à 500 pour être éligible. Le pays légal se trouve 
ainsi comprendre euviron 200,000 électeurs. En même temps, 
la pairie, qui avait été composée de membres héréditaires 
sous la Restauration, fut constituée à vie. Le Gouvernement 
avait d'ailleurs, même avant 1830, singulièrement affaibli le 
principe héréditaire en faisant des fournées successives de 
pairs, dont Tune fut, d'un seul coup, de 76 pairs nouveaux. 



188 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

l'énergie de la volonté, la netteté des desseins, la 
fermeté des actes. Soutenue artificiellement par le 
pouvoir, qui la composait en partie de ses propres 
fonctionnaires, soutenant elle-même mollement le 
gouvernement, hésitante entre les divers cabinets 
qui se disputaient sa confiance, mue par des ques- 
tions de personnes ou par des intérêts individuels 
trop visibles, elle n'a pas su garantir le régime po- 
litique, dont elle était le fondement, contre les ré- 
volutions, ni fournir à la monarchie libérale parle- 
mentaire une base solide. Ils se sont abîmés dans 
une commune destruction. 

« Est -il possible de définir en termes précis la 
capacité politique, écrivait Courcelles-Seneuil 
et de désigner en termes juridiques une classe de 
citoyens possédant cette capacité ? En France, on 
ne peut rencontrer une classe semblable... Dans 
tout le cours de son existence qui a été longue, la 
noblesse française s'est distinguée par l'absence 
de toute capacité politique et c'est cette incapacité 
des nobles qui a causé rétablissement du pouvoir 
absolu des rois 2 . Depuis que la noblesse a cessé 
d'exister, les descendants des anciens nobles et plus 
encore les prétendus nobles de toute origine et de 
toute couleur, ont persisté à élever et à soutenir 
des intérêts privés distincts de ceux de la nation à 
laquelle ils sont devenus odieux... Les électeurs 
censitaires, qui, de 1815 à 1848 ont disposé du 
gouvernement, ont imité les nobles : ils n'ont vu 
dans la possession du pouvoir souverain qu'un 

1. Préparation à L'étude du droit. 

2. Cf. Renan : Questions contemporaines. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 189 



moyen d'acquérir ou d'augmenter leur fortune 
privée... 1 » 

Que ce jugement soit exact ou trop rigoureux, il 
faut bien reconnaître que, la capacité politique 
n'étant plus, ou n'ayant jamais été, en France, de 
par la sanction des faits, l'apanage particulier tra- 
ditionnel, respectable ou respecté, d'aucune classe, 
il était naturel et probablement inévitable, après 
les catastrophes où le cens s'était enlisé, après le 
nouvel écroulement de la monarchie même retrem- 
pée dans des origines libérales, qu'un autre régime 
électoral prévalût; que poussée par un courant dé- 
mocratique puissant , résultat du mouvement géné- 
ral du siècle, imbue de l'idée de souveraineté du 
peuple qui avait rempli la Révolution, revenant à 
la conception simpliste de la puissance populaire 
se déléguant elle-même directement à un groupe 
d'élus, la nation étendît la puissance politique à la 
masse des citoyens sans en faire le privilège du 

1. Le jugement que Tocqueville a consigné dans ses Sou- 
venirs est encore plus sévère : « En 1830, le triomphe de la 
classe moyenne avait été définitif et si complet que tous les 
pouvoirs politiques, toutes les prérogatives, tout le gouver- 
nement, se trouvèrent enfermés et comme entassés dans les 
limites étroites de cette seule classe.... Non seulement elle 
fut ainsi la directrice unique de la société, mais on peut 
dire qu'elle en devint la fermière. Elle se logea dans toutes 
les places, augmenta prodigieusement le nombre de celles- 
ci et s'habitua à vivre presqu'autant du Trésor public que 
de sa propre industrie... Il se fit une sorte de rapetissement 
en toutes choses. L'esprit particulier de la classe moyenne 
devint l'esprit général du gouvernement : il domina la poli- 
tique extérieure aussi bien que les affaires du dedans... 
esprit, qui mêlé à celui du peuple et de l'aristocratie peut 
faire merveille, mais qui seul, ne produira jamais qu'un 
gouvernement sans grandeur et sans vertu. » 



190 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

rang', de la richesse, ou de tel attribut spécial ; sans 
conserver môme entre le peuple et les éligibles 
aucun de ces groupes intermédiaires légaux qui 
avaient en fait toujours subsisté depuis 1789 jus- 
qu'à la loi de 1817. C'est ainsi qu'en 1848, le suf- 
frage universel direct est né en quelque sorte en 
bloc, surprenant beaucoup d'esprits parmi les plus 
libéraux ou même les plus avancés, dans un mo- 
ment de désastre subit des anciennes influences 
sociales et comme pour départager le pays dans un 
conflit inextricable; et c'est par là que, bien mieux 
que par aucune considération métaphysique 1 tou- 
chant les droits de la souveraineté nationale s'ex- 
primant au scrutin, s'établit aux yeux du philo- 
sophe politique la légitimité relative du vote popu- 
laire direct. Le suffrage universel, résultat des 
faits et non d'une théorie, a passé dans nos 
mœurs malgré toutes les objections de principe ou 
d'expérience qu'on est en droit de lui adresser et 
qu'on ne s'est pas fait faute de lui adresser. Une 
fois la simplicité introduite dans les choses humai- 
nes, on l'en déloge difficilement. Ici, elle a eu pour 
effet d'abaisser successivement devant le suffrage 
du nombre ce qui restait d'influence légale aux 
anciennes sources d'autorité sociale et d'y substi- 

1. Que signifie par exemple, si on l'analyse logiquement, 
l'argumentation contenue dans la proclamation du Gouver- 
nement provisoire au moment des élections ? « La loi élec- 
torale que nous avons faite est la plus large qui chez aucun 
peuple de la terre, ait jamais convoqué le peuple à l'exer- 
cice du suprême droit de l'homme, sa propre souveraineté I 
Tout Français en âge viril est citoyen politique. Tout citoyen 
est électeur. Tout électeur est souverain. Le droit est égal et 
absolu pour tous... Le règne du peuple s appelle Répu- 
blique... etc., etc. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 191 



tuer une source unique de pouvoir, imposante par 
sa grandeur apparente, rassurante par l'impossibi- 
lité de trouver derrière elle des droits plus géné- 
raux qui pussent réclamer par la violence contre 
ses décisions, ce qui munissait du moins l'état 
démocratique d'une majesté incontestable, préve- 
nait ou déroutait l'émeute en la remplaçant par le 
bulletin de vote mis aux mains de chaque citoyen, 
fût-ce du plus humble, permettait au pouvoir exé- 
cutif de faire respecter au nom même de la majo- 
rité numérique du pays, les résolutions de son 
gouvernement i . 

Un des premiers résultats du suffrage populaire 
destiné à universaliser la source de la représenta- 
tion a été, quelques années après son établissement, 
de supprimer à nouveau presque complètement en 
fait la représentation de la nation. Appelé dans la 
confusion d'une première tentative de scrutin di- 
rect étendu à tous les citoyens, à recruter une as- 
semblée qui ne pouvait être que l'image du mélange 
des aspirations, des passions et des intérêts du 
moment et qui malgré l'éclat de ses discussions, a 
abouti à une mauvaise constitution ; convoqué, au 
bout de peu de mois, à nommer, par un vote plébis- 

1. Cette majesté s'est tellement imposée même aux plus 
récalcitrants que le dernier représentant du parti monar- 
chique, le comte de Paris, déclarait, il y a quelques années, 
vouloir faire appel au suffrage universel pour restaurer la 
dynastie nationale (Voir son Manifeste du 15 septembre 1887) : 
« Le pacte ancien sera remis en vigueur soit par une assem- 
blée constituante soit par le vote populaire... Un gouverne- 
ment porté par l'opinion publique comme le sera la monar- 
chiele jour de son avènement, n'a rien à craindre de la con- 
sultation directe de la nation... C'est au suffrage universel 
direct que doit appartenir le choix des députés. » 



192 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

citaire, la plus haute autorité de l'État, le Président 
de la République; effrayé par l'expansion des doc- 
trines socialistes ; entraîné dans un rapide mou- 
vement de réaction par les partis de droite coa- 
lisés, et désireux en même temps de consacrer la 
destruction de l'ancien régime et de l'ancienne 
monarchie par l'acclamation d'un nom incarnant 
aux yeux du peuple à la fois l'autorité, sauvegarde 
de l'ordre public, et la sanction irrévocable de 
l'œuvre révolutionnaire, le suffrage universel érige 
pour son coup d'essai, en face l'un de l'autre et 
dans une antinomie qui ne pouvait se résoudre pa- 
cifiquement, deux pouvoirs antagonistes, tous deux 
représentants de la souveraineté directe du peuple 1 , 
l'un sous forme d'une assemblée divisée d'opinions 
et de volontés, issue du scrutin de liste, et l'autre, 
d'une magistrature présidentielle mal définie, mal 
limitée, confiée directement par une immense ma- 
jorité d'électeurs 2 à un héritier de Napoléon, dépo- 
sitaire de son nom et de ses traditions autoritaires. 
On sait comment après plusieurs mois d'antago- 
nisme et de suspicions réciproques, par des moyens 
violents, imités de Brumaire, la victoire est restée 
au pouvoir personnel qui devait bientôt reprendre 
la forme même et les institutions de l'Empire. Em- 
ployé, sous couleur de plébiscite, à sanctionner 
cette nouvelle restauration du césarisme, puis sous 

1. Louis-Napoléon disait le 2 Décembre à Farinée : « Je 
compte sur vous pour faire respecter la souveraineté na- 
tionale dont je suis le légitime représentant. » 

2. Les élections du 10 décembre 1848 ont donné sur 
7,300,000 votants : 

à Louis Bonaparte 5 . 430 . 000 
à Cavaignac 1. 4 i 0.000 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMNNT 193 

le contrôle et la pression d'une administration toute- 
puissante et sans scrupule au point de vue de l'in- 
tervention électorale 1 , à recruter des corps électifs 
démunis de tout pouvoir réel, le suffrage universel 
désireux avanttout, dans sa majorité, de repos et 
de prospérité matérielle, s'est pendant longtemps, 
sauf dans quelques grandes villes, à peu près dé- 
sintéressé de la composition d'assemblées réduites 
à un rôle d'enregistrement sans publicité et sans 
autorité. Il a fallu le mouvement général des idées 
libérales en Europe et l'émotion résultant des fautes 
de plus en plus graves commises, surtout à l'exté- 
rieur, par un pouvoir affranchi de tout contrôle, 
pour pousser de nouveau la nation, malgré les ré- 
sistances du gouvernement impérial, à réclamer 
la participation effective des assemblées dans les 
affaires du pays. Le second Empire a dû céder 
peu à peu, revenir par degré aux institutions par- 
lementaires; et le suffrage universel s'est vu placé 
en face d'une tâche nouvelle pour laquelle il était 
douteux, ou en tout cas pour laquelle l'expérience 
n'avait pas prouvé encore qu'il possédât les apti- 
tudes nécessaires, à savoir le choix direct des capa- 
cités destinées à le représenter dans des corps dé- 
libératifs, discutant, votant les budgets et les lois 
et ayant, par les adresses ou les interpellations, 
une influence effective sur la marche du gouver- 
nement. Depuis les dernières années de l'Empire, 

1. M. de Persigny écrivait en 1852 aux préfets : « Comment 
8 millions d'électeurs s'entendraient-ils pour distinguer entre 
tant de candidats 261 députés animés du même esprit? Il 
importe que le gouvernement éclaire à ce sujet les élec- 
teurs... par toutes les voies que vous jugerez convenables... » 



194 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

et encore plus depuis le rétablissement du régime 
parlementaire complet qui s'est fait après 1870, 
nous assistons aux péripéties de cette expérience 
qui a consisté à concilier le caractère et les condi- 
tions spéciales du suffrage universel avec les néces- 
sités du gouvernement parlementaire à l'anglaise, 
expérience propre à notre siècle et qui n'avait 
jamais été tentée dans des conditions analogues. 

Les difficultés d'application ont varié suivant les 
époques et les circonstances de l'expérience : dans 
cette vaste action, uniforme en apparence, du suf- 
frage du grand nombre, il existe, en effet, des 
phases bien diverses : son allure est toute diffé- 
rente lorsqu'elle s'applique à des situations excep- 
tionnelles, lorsqu'on l'appelle à agir par un effet 
de masse en quelque sorte, résultant d'un large et 
intense mouvement d'opinion ou d'émotion, visant 
une conséquence simple et qui parle nettement au 
bon sens ou à l'imagination du peuple : ou lors- 
qu'elle se produit dans des conditions moyennes 
d'existence nationale, en vue d'organiser et de 
faire marcher le gouvernement de tous les jours en 
y résolvant les problèmes compliqués de la législa- 
tion et de l'administration. Ce sont là deux points 
de vue qu'il faut distinguer dans le fonctionnement 
du suffrage universel et qui n'ont pas toujours été 
suffisamment séparés par l'analyse : lacune d'in- 
vestigation qui a parfois amené les observateurs 
politiques à formuler sur lui des jugements contra- 
dictoires, exagérés d'un côté comme de l'autre, 
dans leur portée générale. Il faudrait, croyons- 
nous, dans une histoire d'ensemble du suffrage 
universel, maintenir avec soin cette distinction : il 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 195 

faudrait montrer les grands et heureux résultats 
obtenus, depuis la guerre, dans la politique géné- 
rale intérieure, par le vote universalisé, et en même 
temps les vices de ses manifestations dans l'orga- 
nisation de la vie représentative de la nation, l'in- 
suffisance du recrutement qu'il assure aux assem- 
blées délibératives, les courants et les tendances 
dangereuses qu'il détermine ou encourage soit dans 
l'opinion, soit dans les assemblées, l'impuissance 
législative à laquelle il aboutit, l'affaiblissement 
croissant du pouvoir exécutif qu'il entraîne. 

A mesure que les foutes et les malheurs de l'Em- 
pire se sont produits, à mesure aussi que l'opinion 
s'est réveillée sous l'action d'une opposition d'au- 
tant plus ardente qu'elle avait été plus comprimée, 
on a vu tout d'abord celle-ci se ranimer et se mani- 
fester dans les agglomérations de populations ur- 
baines ou industrielles où les passions politiques 
surexcitées par la presse et par le contact même 
des hommes entre eux échappent davantage à la 
poigne des pouvoirs administratifs. Là, l'opposition 
à l'Empire s'est rapidement traduite dans les choix 
du suffrage universel. Portés d'abord en grande 
partie sur des représentants de l'ancienne bour- 
geoisie libérale, les votes des électeurs urbains et 
ouvriers se sont vite rejetés sur des candidats plus 
démocratiques. On a vu le journaliste à opinions 
avancées, ou l'orateur de réunions publiques, puis 
bientôt le révolutionnaire professionnel, reve- 
nant de 1848, aspirant à y revenir, l'emporter 
sur les autres catégories de candidats; ces nou- 
veaux venus du radicalisme battre les situations 
acquisespar le travail régulier, dues aux traditions 



196 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



et au patrimoine de famille; faire apparaître peu à 
peu sur les listes d'élus une classe toute spéciale 
d'hommes qui placent dans la politique leur unique 
ambition et leur unique carrière, qui veulent vivre 
en elle, pour elle et surtout par elle (la rémunéra- 
tion des représentants, nécessaire dans un pays 
démocratique, le leur facilite, en même temps 
qu'elle leur sert d'appât) 1 . C'est cette classe 
d'hommes qui en Amérique d'abord, puis en 
Europe, a fait les politiciens. Ils ont eu sur les 
dernières années du second Empire une grande 
influence qu'ils ont largement retrouvée et accrue 
depuis. 

Après les catastrophes de 1870, le suffrage uni- 
versel où l'Empire avait cru trouver quelques mois 
auparavant en le consultant par plébiscite, une nou- 
velle sanction de son principe et de ses destinées, 
le suffrage universel a été appelé à trancher comme 
un arbitre souverain les questions vitales d'où dé- 
pendaient l'avenir et l'existence même du pays. 
Durant cette période, heureusement exception- 
nelle, tout s'est d'abord effacé, pour la majorité du 

1. « Dès que le traitement attaché aux magistratures popu- 
laires, écrivait dès 1800, un observateur clairvoyant, sir 
Francis d'Ivernois {Des causes qui ont amené l'usurpation 
de Bonaparte) se trouve supérieur ou même égal aux pro- 
fits des travaux mécaniques, elles sont briguées à l'instant 
par la classe qu'ils faisaient vivre et qui profite de son in- 
fluence dans les élections pour en écarter les hommes aisés. 
Peu à peu, ces derniers contractent un éloignement insur- 
montable pour une autorité qui, loin de les investir d'au- 
cune considération, les appelle à s'associer avec des hommes 
tracassiers, avides et ignorants. Ils se retirent, et dès que 
la classe indigente se trouve exclusivement nantie du pou- 
voir elle s'en sert, non pour faire respecter la propriété, 
mais pour l'atteindre. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 197 



pays, incarnée dans la majorité de l'Assemblée na- 
tionale, devant la nécessité de la conclusion de la 
paix, au prix des plus douloureux sacrifices de 
patriotisme, des plus lourdes charges financières, 
et la volonté du rétablissement de Tordre intérieur 
bouleversé par l'émeute. Puis sont nées dans le 
pays même et dans le Parlement les questions 
relatives à la forme du gouvernement et à l'orien- 
tation de la politique intérieure, questions qui 
soulevaient à nouveau les problèmes les plus pas- 
sionnants de notre histoire, remettaient en pré- 
sence les intérêts et les sentiments de partis ou de 
conscience les plus complexes, les plus délicats 
et les plus intimes. Le suffrage universel a été pré- 
cieux pour trancher à grands traits et sans protes- 
tation recevable ces immenses difficultés : au mi- 
lieu d'agitations profondes qui forçaient en quelque 
sorte la conscience nationale à se sonder et à s'af- 
firmer elle-même, on a vu de larges courants 
d'opinion s'établir, se retourner tout d'abord 
contre les souvenirs et les restes de l'Empire, rem- 
plir l'Assemblée nouvelle de partisans du régime 
parlementaire, soutenir le Parlement et le chef 
du pouvoir exécutif dans leur lutte contre la 
Commune et les tentatives d'agitation des grandes 
villes, imposer à tous le respect de la loi repré- 
sentée par la majorité d'une assemblée issue du 
suffrage de tous, encourager celle-ci à prendre la 
responsabilité de répressions terribles. Pendant 
les années qui ont suivi, la même clairvoyance 
et la même fermeté de vues semblent avoir ins- 
piré la majorité du corps électoral. Sous l'impulsion 
de guides éclairés et courageux, il a su déjouer 



198 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

les combinaisons des partis monarchiques d'ac- 
cord pour renverser la République, s'ils ne Tétaient 
pas sur le choix de la monarchie à restaurer, pro- 
tester par une opposition légale mais irrésistible 
contre la politique de réaction cléricale qui avait 
prévalu au 2i Mai, en renversant ïhiers du pou- 
voir. Grâce à cette unité et à cette tenue d'efforts, 
le principe républicain a triomphé définitivement 
dans la constitution de 1875, avec le maintien du 
régime parlementaire et l'assimilation de la prési- 
dence à une sorte de monarchie à temps, irres- 
ponsable devant les Chambres et issue des suf- 
frages du Parlement. Celui-ci s'est vu composé de 
deux corps délibérants armés de pouvoirs à peu 
près égaux (sauf le droit de dissolution accordé au 
Sénat d'accord avec le président, et l'antériorité 
pour les lois de finances accordée à la délibéra- 
tion de la Chambre des députés) mais nommés par 
des collèges électoraux différents, le Sénat étant 
recruté en partie par la cooptation et en partie 
par un suffrage indirect et soumis à des condi- 
tions spéciales de renouvellement. Une majorité 
républicaine s'est formée successivement dans les 
deux assemblées et s'y est maintenue définitive- 
ment malgré la tentative violente de réaction du 
16 Mai. Après quelques années de suprêmes efforts 
des partis de droite anticonstitutionnelle , la pre- 
mière magistrature du pays a été confiée à un 
président républicain appuyé sur des cabinets 
républicains. 

A cette même époque, un singulier concours de 
circonstances faisait disparaître dans la tombe, 
successivement et rapidement, les principaux com- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 199 



pétiteurs monarchiques et troublait profondément 
les partis anticonstitutionnels en leur enlevant 
leurs chefs. C'est là un vrai moment de triomphe 
pour le suffrage universel et la représentation qu'il 
a engendrée. Il a réussi à établir un gouvernement 
normal sur des ruines sanglantes, à constituer 
régulièrement et légalement par le seul bulletin 
électoral, le régime républicain pourvu de ses or- 
ganes esssentiels de gouvernement. Il a définitive- 
ment désarmé l'émeute en supprimant la garde 
nationale, organisé une armée immense et qui 
impose à tous les citoyens le devoir militaire, fait 
supporter au pays une charge d'impôts inconnue 
jusqu'alors. 

L'ère des grands périls était passée : ce qu'on a 
appelé Yère des difficultés a commencé pour la 
république parlementaire. Elles ont consisté à or- 
ganiser le gouvernement démocratique représen- 
tatif appuyé sur le suffrage universel, et nous 
voyons trop clairement que depuis vingt ans ces 
difficultés n'ont pas été résolues. Les principales de 
ces difficultés se rattachent étroitement à la ques- 
tion de la représentation ou plutôt sont une des 
parties de la question de la représentation : caries 
cabinets, conformément aux principes parlemen- 
taires, ayant été des gouvernements de majorité, 
ont puisé dans celle-ci, telle qu'elle est sortie des 
passions et des intérêts du pays, leur force et leur 
faiblesse, leurs incertitudes, leurs tendances con- 
tradictoires. Incapables de renverser la République, 
les coalitions de groupes se sont ingéniées à ren- 
verser les ministères et il en est résulté un état 
général de précarité dans la direction des affaires 



200 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

publiques, et des conditions défectueuses de gou- 
vernement qui ont amené beaucoup de bons es- 
prits à douter de la possibilité de concilier le suf- 
frage universel avec un véritable régime parle- 
mentaire, tel qu'il fonctionne dans certaines 
monarchies constitutionnelles au milieu de partis 
bien organisés et disciplinés. On a pu croire même, 
à un moment, le régime prêt à sombrer dans l'aven- 
ture boulangiste préparée par la lassitude de l'opi- 
nion en face des déceptions ou des scandales des 
dernières sessions, secondée par le concours inat- 
tendu et injustifiable d'une importante fraction 
du parti conservateur, peu scrupuleuse, dans son 
impuissance à rétablir la monarchie, sur les moyens 
de faire échec à la République. Bien que conjuré 
à temps par l'union des républicains momentané- 
ment refaite contre l'ennemi commun et qu'a 
d'ailleurs singulièrement servie la profonde inca- 
pacité du prétendant, le péril n'en a pas moins 
existé et on a pu voir, une fois de plus, avec 
quelle facilité naissent certains courants plébisci- 
taires avides de reconstituer le pouvoir personnel, 
dans un pays séculairement pétri par la monarchie l , 



1. Il ne faut pas perdre de vue le nombre considérable 
des voix obtenues par les candidats antirépublicains jus- 
qu'aux élections de 1889: 





Voix 


Voix 






républicaines 


réactionnaires 


abstentions 


1876. . 


. . 4.000.000 


3.900/000 


2.593.000 


1877. . 


. . 4.340.000 


3.639.000 


1.935.000 


1881 . . 


. . 4.778.000 


1.739.000 


3.480.000 


1885. . 


. . 4.373.000 


3.420.000 


2.285.000 


1889. . 


. . 4.600.000 


3.000.000 


2.434.000 


1893. . 


. . 5.960.000 


t. 179.000 


3.018.800 



en chiffres ronds). 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 201 



dans ces masses chaotiques du suffrage universel 
si longtemps manipulées par le second Empire. 
L'attention des observateurs politiques a de nou- 
veau été appelée sur les bases et le fonctionne- 
ment de notre représentation politique et de tout 
l'état démocratique qui de plus en plus tend à repo- 
ser sur elle, lorsque, les grandes crises terminées, 
le suffrage universel se retrouve dans ses condi- 
tions normales et comme moyennes d'existence, et 
qu'il fonctionne non plus en quelque sorte à l'état 
de consultation du pays pour trancher par la dési- 
gnation de représentants élus sur un programme 
bien net, de grands dissentiments entre citoyens, 
mais en tant qu'instrument de gouvernement et 
d'administration quotidienne, ayant peu à peu 
absorbé en lui-même ou mis sous sa coupe tous les 
pouvoirs de contrôle et de direction. 



III 



En principe, notre système électoral, organe de 
la volonté nationale, source et origine de tout 
pouvoir gouvernemental, est purement numérique. 
Les bulletins de vote attribués à tous les citoyens 
majeurs se comptent sans acception de caté- 
gorie, d'âge, de capacité, de situation sociale, et 
sont censés intervenir au même titre et avec la 
même valeur dans le recrutement des corps élec- 
tifs. C'est là un point de vue très simpliste : s'ap- 
plique-t-il dans la réalité des faits? On doit, sous 
beaucoup de rapports, affirmer qu'il n'en est rien. 
Même en tant que numérique, le suffrage universel, 



202 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

tel qu'il fonctionne, ne répond pas à la notion 
qu'on pourrait s'en former à première vue. Par 
définition, une assemblée issue du scrutin uni- 
versel, devrait, pour être une image fidèle de la 
nation prise dans son « bloc », représenter la majo- 
rité en nombre des opinions individuelles de tous 
les citoyens, compter un ou plusieurs délégués de 
toutes celles qui atteignent dans le pays un certain 
quantum, qui peuvent, en se groupant, verser dans 
l'urne électorale un nombre de bulletins supérieur 
à un chiffre déterminé lequel représente celui 
d'une minorité jugée trop peu nombreuse pour 
élire des représentants. S'il n'existait qu'un col- 
lège électoral unique, constitué par la totalité des 
électeurs; s'il était possible pratiquement que les 
électeurs s'entendissent à travers l'immensité du 
territoire pour le choix de candidats; si la plupart 
des électeurs ne devaient perdre leurs voix sur un 
petit nombre d'élus, les seuls connus par leur noto- 
riété universelle; si la liste générale pouvait 
résulter de la libre désignation des votants et non 
d'un travail de comité se substituant nécessaire- 
ment à l'initiative des citoyens pour éviter un 
éparpillement à l'infini, — dans ce cas et dans ces 
conditions théoriques, on pourrait dire que l'as- 
semblée des élus serait une sorte de photographie, 
de carte teintée, des opinions suivant leurs pro- 
portions dans le pays 1 . Les circonscriptions élec- 
torales, résultat fatal de la nature des choses, modi- 

1. « Si nous pouvions n'avoir, disait Gambetta dans un 
discours sur le scrutin de liste en 1881, qu'un collège, qu'un 
vote, qu'une expression, ce jour-là nous serions dans la 
réalité de la souveraineté nationale. » 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 203 



fient complètement cette situation. Le territoire 
national, au lieu d'être consulté dans son intégrité 
comme collège électoral unique, est subdivisé en 
territoires partiels qui forment des collèges frag- 
mentaires. Chacun de ces collèges constitue une 
unité électorale qui peut nommer un ou plusieurs 
députés suivant la loi qui régit les élections. De 
cette façon, le ou les députés ne sont plus les élus 
de la nation, mais d'un arrondissement ou d'un 
département. C'est une première grosse infraction 
au principe de la représentation nationale. La 
division en circonscriptions amène beaucoup 
d'autres conséquences. Une des plus graves est 
que, dans nos assemblées, telles qu'elles sont recru- 
tées, la majorité réelle des habitants répartis dans 
les circonscriptions électorales peut, après les élec- 
tions, ne pas être représentée du tout. Ne parlons 
pas des femmes ou des mineurs que la loi exclut 
d'un trait de plume et qui constituent les deux 
tiers ou les trois quarts de la nation. Ceux-là, tant 
qu'ils sont privés de leurs droits politiques, ne 
peuvent évidemment avoir de représentant direct, 
quel que soit le mode de scrutin. 

Mais le résultat peut être le même pour un grand 
nombre d'électeurs légaux. Il y a d'abord ceux 
qui s'abstiennent (habituellement de 20 à 30 sur 
100 inscrits) 1 et dont le motif de s'abstenir n'est 

1. Proportion des votants sur 100 électeurs inscrits : 1877, 
80 p. 100; 1881, 69 p. 100; 1885 et 1889, 77 p. 100: 1893, 
71 p. 100. (Voir H. Avenel, Comment la France vote (1894). 

Les mômes proportions variables existaient approximati- 
vement avec le cens : en 1817, 2/3 de votants; en 1831, 3/4 ; 
en 1842, 4/5. (Voir G. N. Weil, Les élections législatives de- 
puis 1789.) 



204 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

pas toujours la négligence 1 , ou l'impossibilité maté- 
rielle de voter. 

Beaucoup s'abstiennent, en effet, parce qu'ils 
sont sûrs, étant en minorité dans leur circonscrip- 
tion, de ne pouvoir faire arriver à la Chambre un 
candidat de leur choix, et trouvent dès lors inutile 
de se déranger, ou dangereux d'accuser leur petit 
nombre en faisant compter leurs bulletins. A côté 
de ceux-ci, il y a les électeurs qui ont voté pour 
des candidats restés en minorité, candidats que la 
Chambre ne verra pas siéger sur ses bancs. Si Ton 
ajoute les uns aux autres ces électeurs non repré- 
sentés effectivement, les uns par abstention, les 
autres comme minorités, on arrive à cette consta- 
tation qu'habituellement plus de la moitié des 
électeurs (près des 3/5) n'a pas de représentant 
direct au Parlement 2 . 

C'est là un premier résultat, digne d'être signalé, 
des lacunes de notre organisation électorale sous 
le rapport numérique qui est censé la dominer. Ce 
n'est pas la majorité de la nation entière qui fait la 
loi, c'est le plus souvent la majorité d'une mino- 

1. On a, à maintes reprises, depuis 1848, et sans succès, 
proposé des peines légales contre les abstentions non justi- 
fiées. C'est une question qui soulève bien des objections de 
principe et des difficultés pratiques. Voir en faveur du Vote 
obligatoire : P. Laffite, Revue bleue, mars 1895. 



2. VOIX OBTENUES VOIX 

par les élus non représentées. 

1881 4,500,000 5,600,000 

1885 4,040,000 6,000,000 

1889 4,500,000 5,800,000 

1893 4,^00,000 5,900,000 



Pour les élections municipales dans les grandes villes, on 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 205 



rité. Parmi les lacunes du système, il y en a une 
autre également bien saisissante. L'inégalité des 
circonscriptions électorales au point de vue du 
nombre d'électeurs qu'elles contiennent, fait que 
la majorité réelle qui résulterait de la somme 
totale des votes émis si on les compte tous ensemble 
peut se transformer en une minorité parlemen- 
taire, ou en tout cas que la représentation réelle 
de telle ou telle opinion au Parlement ne corres- 
pond pas à la proportion des voix exprimées en sa 
faveur. Il suffit, pour réaliser le premier résultat, 
que les minorités des circonscriptions à grand 
nombre d'électeurs comptent plus de votants que 
les majorités des petites circonscriptions, et c'est 
un fait qui se produit souvent. Dans ce cas, un 
parti qui possède un chiffre total considérable 
d'adhérents dans le pays, mais qui existe surtout 
dans les arrondissements populeux, peut, étant 
battu dans quelques-unes de ces circonscriptions, 
se trouver avec très peu de représentants à la 
Chambre, contre.une opinion qui triomphe comme 
majorité, grâce à la pluralité des circonscriptions 
rurales où elle domine. Pour réaliser le second 
cas, il suffit que tel parti ait ses adhérents dis- 
persés sur toute l'étendue du territoire ; bien que 
nombreux comme total, ils peuvent être en mino- 

arrive à des résultats encore plus saisissants : En 1884, les 
conseillers élus à Paris ont réuni 113,500 voix sur 303,000 vo- 
tants et 418,500 inscrits, soit moins des 2/5 des votants et 
2/7 des inscrits. Aux dernières élections (de 1893), les 
40 élus ont eu 190,000 voix sur 500,000 environ inscrits. 

Nous avons vu récemment M. Gérault-Richard, nommé 
député à Paris, par 2,742 voix sur 7,509 inscrits; un députe 
de Lyon élu par 3,383 voix sur 11,611 inscrits. 



eug. d'eich thaï.. 



L2 



201) REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

rite presque partout et être très insuffisamment 
représentés à la Chambre 1 . 

Ce sont là des faits qui, en compagnie de beau- 
coup d'autres, ont été bien des fois signalés avec 
insistance par des écrivains politiques ennemis 
d'un système de représentation qui, comme le 
disait récemment Lubbock « n'est ni scientifique 
ni juste 2 » ; qui prouvent en tous cas que le suffrage 
universel tel qu'il fonctionne répond très imparfai- 
tement à son principe apparent qui est d'établir la 
représentation de la majorité en nombre, et d'en 
faire la directrice unique et souveraine du gouver- 
nement. En supposant même que l'un des systèmes 
de « représentation proportionnelle » qui ont été 
proposés pour corriger ces défauts du suffrage 
universel simpliste, tel qu'il existe aujourd'hui, où 
comme on l'a dit, la moitié plus un est tout et la 
moitié moins un n'est rien, — on arrive à fournir à 
chaque opinion un peu considérable le moyen de 
se faire représenter à la Chambre, sans une com- 
plication trop grande dans les rouages de l'élection 
ou sans d'autres inconvénients graves (ce qui ne 
s'est encore réalisé dans aucun des systèmes 
étudiés théoriquement ou essayés pratiquement 3 ) 

1. « Aux élections de 1893, les radicaux ont abouti à faire 
représenter 80 p. 100 de leurs partisans, les modérés et 
libéraux 71,3, les réactionnaires 51 p. 100, les ralliés 42,7 p. 100, 
les socialistes 3j p. 100. » (H. Avenel, op. cit.) 

2. Congrès de sociologie, Paris, octobre 1894. 

3. Voir sur ceux-ci et notamment sur le plus pratique, 
celui de la « concurrence des listes » qui est appliqué à 
Genève, le vol. la Représentation proportionnelle, 1888, où 
tous les systèmes sont passés en revue. Celui dit a des 
listes » suppose une discipline des partis, dont nous sommes 
bien loin, et qui a d'ailleurs des inconvénients : celui entre 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 207 



on n'aurait pas encore résolu le problème qui con- 
sisterait à ce que chaque représentant intervienne 
dans le vote des lois ou des résolutions intéressant 
la chose publique, avec une puissance- proportion- 
nelle au nombre de voix qu'il représente : or ceci 
serait nécessaire pour que le régime représentatif 
fût vraiment numérique comme le sont les votes 
par nombre d'actions dans une assemblée d'action- 
naires, où, à défaut de stipulation contraire insérée 
dans les statuts, chacun dans la délibération finale 
a une puissance égale à sa part d'intérêt dans la 
société, ou à celles qu'il représente comme délégué. 
En dehors d'une combinaison de ce genre, on ne 
pourra jamais dire que le suffrage universel soit le 
gouvernement du nombre, car l'élu qui a passé à 
dix voix de majorité ou qui a été élu au second 
tour grâce à un nombre de voix tout à fait infime 
par rapport au nombre des inscrits, (ou même des 
votants si ceux-ci sont restés divisés), compte 

autres d'encadrer en quelque sorte mathématiquement cha- 
que électeur dans un parti. Une fois son parti choisi, il n'a 
plus qu'à se laisser diriger. C'est l'écrasement des nuances, 
sinon des minorités. — La représentation dite des minorités 
aurait surtout l'avantage de faire parvenir aux assemblées 
des célébrités ou des capacités que le suffrage actuel en 
écarte, et à ce point de vue est bien digne d'étude. — Le 
vote plural, introduit en Belgique récemment et qui confère 
deux voix aux pères de famille et trois à certaines catégories 
d'électeurs, n'a pas donné de bons résultats pour son coup 
d'essai. Il a fait entrer 30 députés socialistes à la Chambre 
et écrasé l'ancien parti libéral sous la coalition des socialistes 
et des catholiques. Pour être effective, il faudrait que la plu- 
ralité fût accordée dans une proportion considérablè à 
certains électeurs, représentant les capacités véritables. 
Mais comment les reconnaître et les faire accepter du 
suffrage universel? 



208 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

autant dans les votes au Parlement que celui qui a 
derrière lui une majorité de plusieurs milliers 
d'électeurs, et qui est le délégué de la presque tota- 
lité de son collège. On n'a pas cependant proposé 
jusqu'ici de donner plus de bulletins de vote à tel 
représentant qu'à tel autre suivant le nombre réel 
d'électeurs qu'il représente parce qu'ils ont voté 
pour lui, et ce serait là cependant la conséquence 
logique du principe de la représentation numé- 
rique envisagé dans sa rigueur. 

Il faut donc de toutes façons abandonner l'idée 
que, dans les conditions où elle existe, la représen- 
tation par le suffrage universel établisse le gouver- 
nement de la majorité numérique avec quelque 
exactitude et que, si elle n'est pas autre chose, elle 
soit du moins comme un miroir des opinions indi- 
viduelles se traduisant par la délibération et le 
vote en lois ou en résolutions qu'aurait à exécuter 
un pouvoir docile, reflet lui-même et instrument 
exact de la majorité réelle du pays. 

Il n'est pas possible de croire que répondant à 
une conception de la représentation plus ancienne 
historiquement que la conception numérique, notre 
institution représentative soit davantage une délé- 
gation à peu près proportionnelle des intérêts cor- 
poratifs ou professionnels de la nation mis en pré- 
sence pour se faire valoir respectivement, comme 
quelques-uns souhaiteraient qu'elle devînt, par une 
sorte de retour aux premières tendances de la re- 
présentation dans l'histoire. Pour atteindre à ce 
but, il faudrait évidemment un agencement électo- 
ral tout autre que les circonscriptions territoriales 
qui ne se fondent exclusivement que sur la contiguïté 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 209 



locale, indépendante souvent des intérêts profes- 
sionnels ; agencement corporatif qui, dans l'état 
de nos mœurs, n'est pas praticable et qui d'ailleurs 
offrirait bien des dangers en donnant trop d'essor 
à l'esprit particulariste et en sacrifiant l'intérêt des 
individus isolés ou des minorités, à celui des per- 
sonnes morales considérables organisées pour faire 
triompher leur influence 1 . Actuellement, il suffit 
pour prouver combien on est loin du résultat qui 
consisterait à réaliser, dans le Parlement, la repré- 
sentation des intérêts collectifs confiée à des délé- 
gués professionnels, de rappeler que la présente 
Chambre comprend sur 580 membres, 120 avocats, 
52 médecins, 36 publicistes et seulement 21 com- 
merçants, 21 agriculteurs, 10 ouvriers et arti- 
sans, etc. Il n'existe assurément aucune relation 
entre ces proportions dans les professions repré- 
sentées et l'importance respective réelle des diffé- 
rents intérêts matériels ou moraux du pays. 

Quand on va à la réalité des faits, il faut bien 
admettre que notre représentation nationale ac- 
tuelle n'est ni ce que la théorie démocratique vou™ 

L Voir sur ce sujet une étude de M. A. Prins sur 
Le régime corporatif et ta représentation des intérêts (1887). 
M. Prins préconise une réforme électorale générale daas ce 
sens. Elle ne nous paraîtrait applicable et même désirable, 
dans certaines limites, qu'en ce qui concerne le Sénat. Dans 
certains pays (notamment l'Espagne) celui-ci réserve déjà 
quelques-uns de ses sièges aux représentants de catégo- 
ries sociales qui ne sont pas élus directement à la Cham- 
bre-Haute, mais désignés par leur dignité ou fonctions, ou 
par la cooptation de leurs collègues. C'est, croyons-nous, 
une façon de procéder qui s'étendra et donnera de bons ré- 
sultats en ouvrant les assemblées à des illustrations ou des 
capacités que le suffrage direct y enverrait trop rarement. 



12. 



210 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

drait qu'elle fût, à savoir,. une représentation vrai- 
ment numérique, conférant la puissance législative 
au nombre, proportionnellement au nombre; ni ce 
qu'elle a été dans d'autres pays et à d'autres épo- 
ques, une représentation à la façon anglaise an- 
cienne, c'est-à-dire la constitution d'un corps aristo- 
cratique et recruté par des moyens aristocratiques, 
d'une oligarchie de gouvernants ou de soutiens des 
gouvernants; ou la représentation d'intérêts de 
classe, de ceux de la noblesse antique ou récente, 
ou de la bourgeoisie riche comme sous la Restau- 
ration et la monarchie de Juillet. Elle n'est pas non 
plus une assemblée d'obéissance dans sa majorité, 
de protestation violente dans sa minorité, comme 
le Corps législatif à la fin du second Empire ; ni le 
résumé de grands courants monarchiques et répu- 
blicains, libéraux et rétrogrades, incarnés dans des 
partis disciplinés, se combattant pour la possession 
du pouvoir, comme pendant les années qui ont suivi 
la guerre de 1870; ni une représentation à peu près 
proportionnelle des intérêts matériels et profes- 
sionnels du pays s'opposant l'un à l'autre dans une 
libre discussion, suivant un idéal qui n'a jamais 
jusqu'ici été réalisé. 

Notre représentation nationale actuelle, ne répon- 
dant nettement à aucun de ces types, est assuré- 
ment quelque chose de confus et dans lequel il y 
a beaucoup de fiction, un organisme difficile à 
définir, qui a varié dans sa composition et ses ten- 
dances avec les circonstances, avec les changements 
qui ont été adoptés dans le mode de scrutin l , 

1. Scrutin de liste : 1871. — Scrutin d'arrondissement : 1875. 
— Scrutin de liste : 1885. — Scrutin d'arrondissement : 1889. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 211 



mais qui s'éloigne de plus en plus de la re- 
présentation telle que l'avaient conçue d'une fa- 
çon abstraite les esprits libéraux du début du 
siècle. Depuis que les graves questions soulevées 
par les événements de 1870 et qui agitaient de 
grandes passions, ont été successivement tranchées 
sans appel, il s'est produit une profonde modifi- 
cation dans le mécanisme représentatif et constitu- 
tionnel. A mesure que dans la compétition ardente 
des partis, la défaite des défenseurs de la monarchie 
devant le corps électoral est apparue comme défi- 
nitive et irrémédiable, à mesure que la forme ré- 
publicaine et les lois qui lui servaient de garantie 
ont dû être acceptées par tous, les grandes divi- 
sions d'opinion se sont atténuées; le personnel par- 
lementaire s'est transformé : les tendances particu- 
laristes, la médiocrité des idées et des intérêts, la 
vulgarité des ambitions ou des rancunes déjà trop 
sensibles, même dans les luttes du passé, se sont 
considérablement accentuées dans le corps élec- 
toral et dans le corps élu : les questions de per- 
sonnes, les haines individuelles ou locales, les 
appétits de coterie ou de clocher, les ambitions ou 
les regrets de portefeuilles l'ont plus que jamais 
emporté sur les questions de principes, de doc- 
trines ou de croyances. Ce n'est pas un défaut 
nouveau du suffrage universel. Il y a déjà près de 
quinze ans que des politiques marquants, récla- 
mant avec passion le rétablissement du scrutin de 
liste supprimé en 1875, indiquaient les lacunes ou 
les vices des derniers Parlements recrutés au 
scrutin uninominal et se ressentant de cette origine 
trop étroite; qu'ils signalaient la situation fâcheuse 



212 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

faite aux élus par les pressions électorales, résultat 
des passions locales et des coalitions d'intérêts 
mesquins incarnés dans les comités locaux. On 
prétendait, grâce au scrutin départemental, faire 
disparaître ces tares des assemblées délibérantes: 
« Avec le scrutin de liste, disait M. Bardoux en sou- 
tenant la réforme électorale provoquée et défen- 
due ardemment par Gambetta et repoussée, de son 
vivant par le Sénat, celui qui est nommé est indé- 
pendant de tous les intérêts étroits et de tous les 
agents électoraux. C'est le remède unique à un 
mal qui va grandissant, le relâchement des res- 
sorts gouvernementaux et l'ingérence des députés 
dans l'administration... L'élection départementale 
vous élevant au-dessus des coteries, vous per- 
mettra de ne vous occuper que des intérêts géné- 
raux... elle substituera à l'influence de clocher 
l'influence des intérêts généraux et ces grands 
souffles qui seuls désormais peuvent influencer la 
politique »... 

Les résultats du scrutin de liste, adopté après la 
mort de Gambetta, n'ont pas été, au point de vue 
de l'élargissement du suffrage universel, ceux 
qu'on en avait attendus. Les comités n'ont point été 
atteints dans leur puissance. Les pressions étroites 
se sont retrouvées dans les comités départemen- 
taux avec autant de force que dans ceux d'arron- 
dissement. L'influence électorale est demeurée 
dans les mêmes mains. 

« Les listes, écrivait, quelques années après la 
réforme, un des anciens défenseurs du grand 
scrutin, sont dressées par des comités qui ne doi- 
vent leur nomination qu'à eux-mêmes, véritable 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 213 

génération spontanée de politiciens sans mandat et 
sans responsabilité, mais d'autant plus impérieux, 
arbitraires et tyranniques. Ce n'est pas môme 
l'élection à deux degrés. L'élection, dans ce cas, 
suppose, en effet, la participation directe de l'élec- 
teur à la confection des listes. Où trouver, dans 
l'espèce, trace de cette participation? Les com- 
munes paisibles, laborieuses, n'ont pas même de 
comité. Dans les communes plus remuantes, ce ne 
sont pas d'ordinaire les plus qualifiés par l'expé- 
rience, l'honorabilité, les services rendus qui se 
constituent en comité; ce sont les autres... L'en- 
semble de ces comités ainsi constitués au cabaret, 
compose le plus souvent la réunion des délégués 
départementaux. Ces délégués ne représentent 
qu'eux-mêmes, mais ce sont eux qui font la loi... 
Comme l'élection au scrutin départemental coûte 
fort cher et comme les comités n'ont point de 
caisse, on inscrit d'abord sur la liste quelque 
richard, tantôt un gros propriétaire que la mouche 
politique a piqué, tantôt un aventurier de la 
finance ou db l'industrie à qui le mandat de député 
doit servir de passe-port et de pavillon pour ses 
affaires. Celui-là fera les frais. Puis à côté de lui, 
les politiciens du cru, avocats sans cause, médecins 
et vétérinaires sans clients, qui feront la campagne 
des réunions. Quand le suprême conseil des me- 
neurs est habile, il a soin de représenter sur sa liste 
chaque arrondissement. C'est lui qui fait le pro- 
gramme, véritable table des matières de toutes les 
prétendues réformes que prônent les journaux à un 
sou. Les sept, huit, dix candidats qui ont été ainsi 
désignés paraissent à tour de rôle sur l'estrade de 



214 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

rassemblée plënière : ils débitent leur boniment et 
sont presqu'aussitôt acclamés les candidats du 
parti. Dans tout cela que devient la souveraineté 
indépendante du suffrage universel? Le propre de 
la démagogie, c'est de vouloir faire parler le peuple. 
« Le peuple veut... le peuple veut... » On Fa fait 
parler tout le temps et c'est à peine en réalité s'il a 
ouvert la bouche pour épeler la longue liste de ses 
représentants *. » 

Un publiciste distingué avait devancé cette opi- 
nion dans le jugement qu'il portait de l'Assemblée 
de 1885, issue du « grand scrutin » : « La Chambre 
élue, en 1885, au scrutin de liste, n'a pas paru porter 
manifestement la marque de sa haute origine. On 
n'a pas observé que le niveau intellectuel et moral 
de la représentation nationale se fût sensiblement 
relevé. Les grands courants d'opinion se sont obs- 
tinés à se diviser en un grand nombre de petits 
ruisseaux fangeux. Les questions de personnes ont 
continué à tenir la première place dans les luttes 
électorales. Les intérêts de clocher n'ont pas été 
plus que par le passé subordonnés à l'intérêt géné- 
ral. Après avoir eu un député à leur service, ils ont 
eu tous les députés du département, et les ministres 
au lieu de voir entrer dans leur cabinet le député 
d'arrondissement acharné à la nomination d'un 
juge de paix ou à la révocation d'un receveur bu- 
raliste, ont eu affaire à la députation en corps, 
également échauffée d'un zèle solidaire pour le 
même objet. La députation est devenue une puis- 
sance si redoutable et si incontestée que l'usage 



1. J. Reinach. Politique opportuniste, p. 86. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 215 



s'est établi dans les ministères de ne plus rien faire 
sans son aveu et d'obéir ponctuellement à ses 
ordres... « Adressez-vous à la députation... avez- 
vous pour vous la députation?... » Ces formules 
sont passées dans le style administratif. Point de 
députation, point d'affaires ! A la rigueur, un mi- 
nistre ou un directeur général peuvent se défendre 
contre un député. Mais que faire contre une dépu- 
tation? » 1 . 

La peur du boulangisme, triomphant dans 
plusieurs départements, les intérêts de parti et 
les influences individuelles ont fait, en 1889, 
rétablir le scrutin d'arrondissement. On ne pou- 
vait en espérer une plus grande indépendance des 
représentants, ni un affaiblissement des comités 
locaux. 

A travers les changements de scrutin, les renver- 
sements de ministères, les variations de la poli- 
tique intérieure, il semble bien que ceux-ci soient 
demeurés les véritables maîtres des élections. 
Dans la réalité des faits, et c'est un résultat digne 
d'être noté, actuellement, le recrutement des deux 
Chambres s'opère également par un organisme qu'il 
serait vraisemblablement difficile, après la longue 
pratique apparente du suffrage direct appliqué 
à l'élection des députés, de faire adopter législati- 
vement pour la nomination de la Chambre basse, 
à savoir par le suffrage à deux degrés. Seulement 
les électeurs du deuxième degré se désignent eux- 
mêmes ou sont choisis obscurément par un petit 
nombre d'acolytes irresponsables, lorsqu'il s'agit de 



1. Heurteau [Journal des Dêbals). 



210 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

l'élection des députés, tandis qu'ils sont désignés 
d'avance par la loi ou par un mécanisme réglé, s'il 
s'agit du Sénat. « Trois ou quatre cents personnes 
au plus, écrit un ancien député, M. H. Germain, dans 
chaque département, rédigent les programmes et 
choisissent les noms des futurs représentants... 
Celles-là font de la politique leur carrière : elles 
veulent surtout et avant tout, je ne dirai pas le 
pouvoir, mais les places. Ces politiciens trouvent 
plus commode de se faire agents électoraux pour 
arriver aux fonctions publiques que de s'y préparer 
par de longues études. Ce sont ces cinquante mille 
personnes qui actuellement dirigent le suffrage 
universel et disposent des 7 ou 8 millions de voix 
qui se trouvent dans les urnes. » — « Par les comités 
électoraux, affirme à son tour un observateur 
sagace, M. Paul Laffitte, l'armée des politiciens se 
tient les coudes: elle va de victoire en victoire et 
se prépare, si nous n'y prenons garde à s'emparer 
de la République. Que sont ces comités électoraux? 
D'où tirent-ils leur autorité? Il semble que si le 
principe de l'élection ait quelque part une applica- 
tion légitime, ce soit ici: on concevrait chaque 
groupe d'électeurs nommant un délégué, les délé- 
gués se constituant en comité, le comité choisissant 
un ou plusieurs candidats: ce serait le suffrage 
universel dans son intégrité, dans sa sincérité. 
Est-ce là ce que nous voyons? Un comité se forme, 
on ne sait comment: on ne le connaît pas et on ne 
connaît pas davantage ses candidats. Il n'importe 1 
Un inconnu patronné par cinquante inconnus n'est 
plus un inconnu. 

« Je ne sais pas de plus grande merveille de notre 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 217 



temps que la puissance des comités. Sans eux les 
politiciens ne seraient que des individualités iso- 
lées ; par eux ils sont légion 1 . » 

<( Pendant la dernière et récente période électo- 
rale, dit un correspondant du Journal des Débats, bien 
informé de la France provinciale, préfets, sous-pré- 
fets, conseillers généraux, conseillers municipaux, 
ont été peu de chose à côté des comités locaux. 
Les membres de ces comités étaient d'autant 
plus assurés de conserver leur mandat qu'ils se 
l'étaient donné à eux-mêmes. Le rôle qu'ils ont 
joué dans ces quinze dernières années est immense 
et l'histoire de notre temps oublierait d'éclairer sa 
lanterne si elle n'en tenait pas le plus grand compte. 
L'administration a véritablement abdiqué entre les 
mains des comités. — C'était là une simplification 
de sa tâche; mais quels en ont été les résultats? 
Jamais, à aucune époque, il n'y a eu chez nous ni 
probablement ailleurs, moins de gouvernement ni 
moins d'administration qu'aujourd'hui, Leur rôle 
s'est borné à distribuer des faveurs, mais sur des 
indications venues du dehors. Ils n'ont pas dirigé, 
ils ont été dirigés. L'initiative en toute chose leur 
a échappé pour passer entre les mains de ces syn- 
dicats locaux dont les chargés d'affaires s'appellent 
députés ou sénateurs. Le pouvoir exécutif n'a fait 
qu exécuter les volontés de ces maîtres. » 

i. Le suffrage universel et le régime parlementaire. 



Ei'C. i/eIOHTAL. 



13 



218 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



IV 

Le pouvoir exécutif serviteur docile du législatif, 
c'est là un fait qui, pendant les dernières années, 
a frappé tous les yeux, qui a donné une gravité 
extraordinaire aux vices d'organisation de la repré- 
sentation du suffrage universel, reposant, comme 
nous venons de le voir, sur un système qui offre 
les inconvénients du suffrage à deux degrés sans 
en avoir les avantages, plus ardente à faire préva- 
loir ses visées à la souveraineté effective à mesure 
qu'elle était placée dans des conditions moins 
favorables pour l'exercer. Cette prétention des 
Chambres au gouvernement presque direct n'avait 
pas été prévue par les anciens prôneurs du régime 
représentatif. 

« Voici ce qui est arrivé chez nous au suffrage 
universel, disait le regretté Scherer, dans un dis- 
cours remarquable au Sénat, où il résumait nette- 
ment les théories pricipales de la représentation : 
« Au lieu de rester ce qu'il était à l'origine, un ins- 
trument de représentation nationale, il est en train 
de devenir une forme de gouvernement. Le suf- 
frage universel, ainsi que son nom l'indique, n'a 
été d'abord que le droit reconnu à chacun de don- 
ner sa voix à ceux de ses concitoyens qu'il jugeait 
capables de légiférer et de gouverner. 

« On supposait, avec une complaisance évidem- 
ment exagérée mais qui, en somme, ne dépassait 
pas trop les bornes de la fiction inhérente à toutes 
les institutions politiques; on supposait tous les 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 219 

Français majeurs, en état de discerner les hommes 
auxquels ils pouvaient, en sécurité, remettre le 
soin de la chose publique. 

« Mais on n'en est pas resté là, et, par une per- 
version manifeste de la donnée primitive, on attri- 
bue maintenant à la masse de nos populations non 
plus seulement la capacité de choisir ses représen- 
tants, mais celle de leur dire ce qu'ils auront à 
faire. Le suffrage universel, comme on l'entend 
maintenant, ne charge plus ses délégués de dis- 
cuter selon leurs lumières et de voter selon leur 
conscience; il leur impose sur toutes les questions, 
des solutions toutes faites... On n'attend plus du 
législateur qu'il se prononce dans la liberté de son 
propre jugement et selon les clartés que lui appor- 
tera la discussion : on lui fait souscrire un pro- 
gramme. Le député ou le sénateur ne reçoit plus 
une mission de confiance, il prend des engage- 
ments et il aura à rendre compte de son exactitude 
à les remplir. 

« Bien entendu, d'ailleurs, que les masses n'ayant 
ni le loisir, ni l'instruction nécessaires pour con- 
naître les questions pendantes, ce sont les comités 
électoraux qui se substituent à l'électeur et qui im- 
posent leurs conditions aux candidats. » 

La théorie du régime représentatif classique 
était tout autre. Elle prétendait que le gouverne- 
ment dépendît, par son origine et par sa soumis- 
sion au contrôle parlementaire, de la représenta- 
tion du pays, mais non pas qu'elle se confondît 
avec lui, ni lui fût entièrement subordonnée. 

« Il y a une différence essentielle, affirme S. Mill, 
entre contrôler la besogne du gouvernement et 



220 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

L'accomplir réellement. Il est admis, dans tout pays 
où le système représentatif est compris en principe, 
que des corps représentatifs ne doivent pas admi- 
nistrer. Nulle collection d'hommes n'est propre à 
l'action, mais une assemblée populaire en est en- 
core plus incapable. En réalité le Parlement anglais 
ne décide qu'une seule question, celle de savoir 
lequel, entre deux partis ou trois au plus, fournira 
le personnel du gouvernement exécutif ; l'opinion 
du parti lui-même désigne lequel de ses membres 
lui paraît le plus propre à être son chef 1 . » 

C'est la même opinion que soutient un observa- 
teur profond et sagace de la constitution britan- 
nique : pour Bagehot comme pour S. Mill, le 
Parlement est, avant tout, un collège électoral 
chargé d'élire un cabinet. « Il est bon, dit-il, d'in- 
sister là-dessus jusqu'à satiété 2 . » Et il y insiste en 
décrivant les conditions dans lesquelles l'assem- 
blée est placée pour remplir ce rôle : « Ce qui fait 
que la Chambre des communes arrive à accomplir 
son œuvre, c'est qu'elle a une organisation disci- 
plinée... Lord Brougham et lord Bolingbroke ont 
employé leur verve à attaquer le système qui con- 
siste à gouverner au moyen des partis; ils enle- 
vaient au Parlement les éléments qui le rendent 
possible. Actuellement la majorité du Parlement 
obéit à certains chefs; elle appuie leurs projets et 
rejette les mesures qu'ils n'approuvent pas... obéir 
aux chefs est le grand principe accepté du Parle- 
ment. Ce qui se passe dans les circonstances peu 

1. Gouvernement représentatif, tr. fr. p. 105. 

2. Bagehot, op. cit. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 221 

importantes doit arriver à plus forte raison quand 
il s'agit d'élections qui se renouvellent souvent et 
qui ont un objectif si grave : le choix des gouver- 
nants. La Chambre des communes est toujours 
appelée virtuellement à faire des élections ; à 
chaque instant, elle peut avoir à choisir ou à ren- 
verser un ministère : aussi, l'esprit de parti est de 
son essence, c'est la chair de sa chair et l'âme de 
son âme. » 

Pour un Anglais qui analyse avec rigueur les 
conditions dans lesquelles a longtemps fonctionné 
et devrait toujours fonctionner dans son pays le 
régime parlementaire, les abstractions où se sont 
complu nos théoriciens et qui ont plus ou moins 
passé dans bien des esprits sur les attributs des 
parlements, incarnation toute puissante et agis- 
sante de la souveraineté de la nation, ces abstrac- 
tions ont, on le voit, fait place à l'idée d'un orga- 
nisme très spécial, issu des choix de la nation 
elle-même, mais de la nation, non plus considérée 
dans l'éparpillement théorique d'individus juxta- 
posés à l'état d'unités égales et voulant trouver, dans 
une assemblée élue, la représentation exacte et en 
quelque sorte continue de leur souveraineté, ou une 
délégation expresse et toujours efficace de leurs 
opinions individuelles ou de leurs intérêts. Le 
régime suppose au contraire la nation formant des 
groupes de volontés, coordonnées et disciplinées en 
vue d'un but bien déterminé, qui est la constitution 
d'un gouvernement désigné parla majorité et placé 
sous le contrôle d'une minorité qui cherche, soit à 
l'intérieur du Parlement, soit par le recrutement 
de nouveaux membres dans le pays, à devenir ma- 



ï±2 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

jôrité. Une image de lutte, de compétition pour le 
pouvoir, mais réglée par certaines formes, par cer- 
taines règles et assurant la surveillance constante 
du parti vainqueur par le vaincu, est, de cette fa- 
çon, substituée à celle qu'a souvent fournie en 
France l'ancienne métaphysique politique et qui 
a le défaut d'ouvrir aux corps délibérants un ho- 
rizon beaucoup trop vaste à la fois et mal défini. 

Dans cette conception du régime parlementaire, 
le Parlement agit par des groupes de volontés qui 
luttent pour acquérir régulièrement, et à la lumière 
d'une libre discussion, le droit de désigner le gou- 
vernement, et pour qu'une fois nantis du gouverne- 
ment, les chefs de ces groupes gouvernent en se 
sentant soutenus par leurs partisans, sous les yeux 
des représentants des groupes adverses et de l'opi- 
nion publique tenue en haleine par une presse 
indépendante. Dans ces données, le groupement du 
pays en partis disciplinés et poursuivant un but 
politique précis qui est l'exercice du pouvoir par 
un groupe d'hommes pris le plus souvent parmi 
les représentants et sous l'œil vigilant des repré- 
sentants, apparaît comme la racine nécessaire d'un 
gouvernement parlementaire fidèle à son essence. 

L'existence des partis et leur diversité ne sont 
pas, en général, dues à des causes passagères ou 
fortuites. Ils se retrouvent dans tous les pays où 
une certaine liberté règne 1 . Ils sont issus de cir- 

1. « Les partis politiques, écrit Bluntschli (La politique. 
p. 319), se manifestent d'autant plus nettement que la vie 
politique est plus libre. C'est chez les peuples les mieux 
doués politiquement que leurs formations sont plus ache- 
vées. Les partis sont l'expression et la manifestation natu- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 223 



constances complexes où la combativité naturelle 
aux hommes, les conditions de race ou de religion, 
les souvenirs d'histoire, les intérêts, les préjugés, 
les compétitions régionales ou locales tiennent 
leur place et sur lesquelles, seul le temps agit, en 
les modifiant, soit par adoucissement, soit par 
transformation. La tyrannie semble parfois les 
effacer temporairement: elle ne peut les sup- 
primer. La force des choses les fait revivre. Ils 
existent, comme les passions ou les intérêts dont 
ils sont l'incarnation et qui ne sauraient dispa- 
raître brusquement. 

Les partis sont des organisations de lutte, donc 
par définition même passionnés, et souvent donc 
encore, injustes. Il faut s'y résigner et admettre que 
qui dit parti, dit méconnaissance de certaines véri- 
tés et exagération de certaines autres, complaisance 
pour certains hommes et inimitié souvent peu 
équitable ou excessive contre les adversaires, d'où 
mépris de la vérité absolue, du droit, de la charité, 
toutes choses qui, dans une nation de philosophes, 
devraient être soigneusement respectées: mais la 
politique se débat dans un monde tout relatif. Le 
groupement et l'équilibre fragmentaires établis par 
l'esprit de parti ont été le moyen de régler par une 
première coordination le désordre résultant de 
l'éparpillement des molécules sociales hostiles. Il 
en est comme de la formation des nationalités. La 

relie et nécessaire des grands ressorts cachés qui animent 
un peuple. » 

Sur les causes psychologiques de la diversité des partis 
et de leurs rapports avec les âges de la vie, voir : Lehre von 
den jjolitischen Parteien (Rohmer, 1844.) 



224 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

répartition de la population en petits groupes locaux 
qui vont se développant et qui finissent par se ran- 
ger en vastes agglomérations, est un progrès vers 
l'unité. Les unités partielles se font longtemps la 
guerre, et bien des siècles s'écoulent avant que sous 
la pression d'un danger extérieur commun, et sous 
l'impulsion' d'un organe central assez puissant pour 
imposer la loi, des conventions règlent au lieu de 
la force les rapports des groupes naguère ennemis: 
mais cette opposition de quelques grandes unités 
provinciales est historiquement préférable à la sub- 
division primordiale en petites tribus et encore 
plus h la dispersion en simples hordes : car 
la guerre existait aussi bien entre ces atomes 
sociaux, et leur fusion en collectivités en quelque 
sorte primaires est la première condition essentielle 
d'une fusion et d'une harmonie plus vaste et plus 
complète. Il en est de même du groupement des 
opinions et des intérêts qui se lient, non plus par 
simple voisinage et comme par contiguïté matérielle 
et locale, mais qui réunissent à travers la distance 
les citoyens ayant des rapports de croyances, de pas- 
sions ou de besoins communs. Ce groupement qui 
se superpose au groupement purement territorial, 
représente un stage de civilisation déjà plus avancé : 
s'il repose sur des éléments défectueux de la nature 
humaine et s'il les développe en quelque façon par 
le contact de défectuosités du même ordre, il 
s'appuie aussi sur des qualités de caractère et d'es- 
prit qu'il tend à mettre en valeur par le rappro- 
chement, par l'exercice et la pratique. Il suppose 
l'esprit de combativité et celui de dévouement, la 
haine et le respect, l'ambition ou la cupidité et l'ah- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 225 



négation personnelle, en somme, les conditions 
de la vie journalière aussi bien des collectivités 
que des individus, avec cette supériorité sur les 
mobiles individuels que, dans les efforts des partis, 
le bien commun est toujours censé associé ou 
supérieur aux profits particuliers et que l'orga- 
nisation même du parti est une première coor- 
dination hiérarchique et disciplinée des volontés 
vers un but d'intérêt général ou relativement 
général. « Parmi les forces qui agissent sur 
l'humanité, a écrit H. Sumner Maine, aucune n'a 
été moins étudiée que l'esprit de parli,et cependant 
il n'en est pas qui mérite une attention plus 
sérieuse. La difficulté que les Anglais éprouvent 
notamment à en examiner la nature, rappelle l'em- 
barras qu'éprouvaient jadis les gens expérimentés 
quand on leur parlait du poids de l'air. 11 les enve- 
loppait si uniformément et pesait sur eux si égale- 
ment que la théorie nouvelle leur semblait in- 
croyable. » — « Les bons effets de l'esprit départi 
avait déjà dit Burke, ont été nombreux et impor- 
tants. Le premier a été qu'il a imprimé de la suite 
et de la cohérence aux opinions des hommes poli- 
tiques. L'attachement à leurs principes les met à 
même de résister aux tentations de l'intérêt privé. 
Leur caractère s'élève, leur esprit acquiert de la 
suite... Enfin, l'union d'un grand nombre de per- 
sonnes sous un même drapeau donne au gouverne- 
ment la force nécessaire pour faire les lois qu'exige 
le bien du pays. » 

Un esprit politique, ne doit pas, comme pourrait 
le faire un philosophe, condamner au nom de la 
raison ou de la liberté l'existence des partis, ce qui 

13. 



226 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

serait protester, d'ailleurs, contre l'inévitable ; il 
doit rechercher quelles sont les conditions néces- 
saires pour que Faction de l'esprit de parti se ré- 
pande d'une façon bienfaisante, quoique souvent 
inaperçue, sur l'ensemble de la vie politique et 
comme l'atmosphère, facilite et égalise les mouve- 
ments sociaux ; pour que des associations com- 
pactes, permanentes, ou du moins pourvues de 
durée relative, se substituent dans la mêlée des 
affaires à des combattants isolés, mus par des 
mobiles étroits et passagers, sans lien avec le bien 
général. Il semble que là comme ailleurs, une lon- 
gue . expérience seule enseigne aux peuples le 
meilleur moyen de tirer profit de combinaisons 
sociales qui sont souvent le fruit de circonstances 
historiques spéciales ou temporaires. L'histoire 
des grands partis politiques anglais depuis le 
xvm e siècle est classique, et tout le monde sait que 
le balancement des deux grandes fractions du Par- 
lement a permis, après bien des résistances de la 
royauté, l'organisation et le développement chez 
nos voisins du gouvernement parlementaire poussé 
à un haut degré de perfection relative. On n'a plus 
revu dans aucun pays, et on ne voit plus même en 
Angleterre actuellement, ce qui s'y est vu passagè- 
rement depuis le siècle dernier, cette répartition 
des forces politiques en deux armées dirigées par 
des chefs expérimentés et obéis, toujours prêtes 
à se combattre, mais prêtes aussi, après la victoire, 
à se substituer l'une à l'autre pour gouverner. Il 
s'est opéré dans les opinions comme dans les inté- 
rêts, des divisions et des subdivisions nouvelles qui 
ont singulièrement compliqué l'échiquier politique 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 227 



et ouvert la voie à toutes sortes de combinaisons, 
de compromissions factices nécessaires pour faire 
fonctionner momentanément l'organisme constitu- 
tionnel, mais foncièrement contraires, en somme, 
aux conditions initiales du régime parlementaire. De 
là sont nées les difficultés à travers lesquelles le 
régime représentatif se débat dans les États de l'Eu- 
rope qui Tont adopté depuis le commencement du 
siècle. Ils en ont tiré « des fruits cle justice inconnus 
aux sociétés aristocratiques » (Boutmy) mais à côté 
des bienfaits du gouvernement de partis, ils en 
ont vu les difficultés d'application presque insur- 
montables dans certaines conditions de transfor- 
mation ou de groupement des partis eux-mêmes, 
et qui vraisemblablement entraîneront, dans des 
circonstances déterminées, de nombreuses modi- 
fications des règles parlementaires traditionnelles. 

Il faut remarquer, en effet, que dans les condi- 
tions nouvelles où il est placé, partout le régime 
représentatif marche défectueusement ; tous les 
peuples, sans le supprimer cependant, s'en plai- 
gnent. Lacrise est générale, et va toujours s'aggra- 
vant. Déjà, il y a quelques années, M. de Laveleye, 
sans distinguer les différentes formes du gouver- 
nement constitutionnel, en traçait un tableau assez 
décourageant. « En Angleterre, écrivait-il, dans son 
pays d'origine, il a presque cessé cle fonctionner: 
sans cesse arrêté, il n'est presque plus capable de 
faire des lois 1 . Aux États-Unis, le Congrès est de- 

1. On sait que dans ces derniers temps, pour aboutir, 
malgré l'obstruction des partis hostiles, il a fallu que la ma- 
jorité décidât, sur la proposition du cabinet libéral, que tel 
projet serait soumis au vote à une date déterminée même 



228 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

venu le champ-clos des politiciens vulgaires... En 
Italie, le Parlement est un kaléidoscope... Les 
groupes sont sans cesse en voie de transformation. 
Une interpellation, un ordre du jour, une crise, un 
changement de ministère, voilà tout le mécanisme 
parlementaire 1 . En Allemagne, le Parlement a été 
longtemps maté ou annihilé par la volonté de fer 
d'un grand ministre, et aujourd'hui il l'est par 
celle d'un jeune empereur. En Espagne, les Cham- 
bres font peu de besogne. En Autriche, le Reichs- 
rath est réduit à l'impuissance par les rivalités 
des nationalités qui s'y entrechoquent. Dans l'uni- 
que Chambre de la Grèce, les partis se livrent à 
des combats atroces où l'intérêt du pays est com- 
plètement oublié. Le seul pays où le gouverne- 
ment parlementaire fonctionne dans des condi- 
tions à peu près normales est la Belgique, parce 
qu'il n'y a dans les Chambres que deux partis... 
La ligne de démarcation est si tranchée que ni 
parmi les représentants ni parmi les sénateurs il 
n'y a de chaque côté, un seul dissident, un seul 
vote douteux. Dès que l'intérêt de parti est enjeu, 
les votes sont parfaitement connus d'avance... 
Quand un cabinet s'appuie sur une majorité réunie 
par des liens d'opinions communes, il peut faire 
adopter ses projets de loi, exiger le sacrifice des 
dissidences et gouverner avec autant d'autorité et 

s'il restait des amendements à discuter ou des discours à 
prononcer. C'est ce qu'on a appelé la guillotine parlemen- 
taire. 

1. Voir sur la désorganisation parlementaire de l'Italie, 
Berl. : Les deux Rome. Revue de Paris, 1 er octobre 1894. Les 
derniers événements ont singulièrement aggravé cet état 
de choses et tourné à la dictature ministérielle. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 229 

de suite que les ministres d'un gouvernement ab- 
solu ». 

Ces dernières conditions sont, l'expérience Ta 
prouvé, tout à fait exceptionnelles: même en Bel- 
gique, comme le fait s'était déjà produit en Angle- 
terre, elles ont été totalement modifiées récem- 
ment par la constitution d'un troisième parti, 
celui des socialistes, auquel le suffrage universel a, 
dès ses premiers pas, donné une puissance redou- 
table. Malgré ses défauts et ses périls résultant de 
circonstances sociales et politiques nouvelles, le 
régime représentatif a cependant partout subsisté 
et s'est même étendu à une bonne partie du monde 
civilisé, en y comprenant l'Amérique espagnole et 
les colonies anglaises. « Je préfère une chambre à 
une antichambre », disait Cavour à un interlo- 
cuteur qui attaquait les institutions constitution- 
nelles. Les peuples ont prouvé qu'ils en étaient là 
et qu'ils craignaient plus encore qu'un système 
représentatif défectueux et semé d'écueils le pou- 
voir absolu, arbitraire et sans contrôle. 

Il faut bien dire d'ailleurs que la mission du 
régime représentatif n'est pas exactement la même, 
ni circonscrite dans les mêmes attributions pour 
tous les peuples et pour tous les degrés d'organi- 
sation politique : il n'offre pas partout les mêmes 
dangers, ni par contre, en cas de succès, les mêmes 
garanties. 

Dans certaines circonstances, le régime repré- 
sentatif peut être, comme il l'a été en Angleterre et 
ailleurs, une sorte de lutte pacifique entre des partis 
historiques pour installer et consacrer au pouvoir 
une dynastie ou un principe de gouvernement plus 



j>30 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

ou moins libéral. Il peut encore être, dans certains 
pays à organisation unitaire restée incomplète 
(comme l'Autriche), une compétition à coups de 
bulletins pour faire triompher la domination ou 
l'influence prépondérante de telle ou telle natio- 
nalité ou de telle ou telle confession. Il peut être, 
dans certains États fédératifs, comme la Suisse ou 
les États-Unis, ou monarchiques comme la Prusse, 
un compromis entre le pouvoir responsable d'un 
chef ou d'un conseil élu ou d'un monarque héré- 
ditaire, et le self government représenté par des 
corps délibérants, chargés de voter les budgets, 
l'impôt et les lois, mais ne disposant pas du droit 
d'instituer ou de renverser les ministres par leurs 
suffrages. Même dans ces conditions, qui limitent 
son action et son rôle, ses bienfaits sont considé- 
rables, car il remplace l'émeute ou la guerre civile 
par l'urne qui reçoit et balance les votes et subs- 
titue la consultation régulière du pays à la violence 
des factions; il établit un contrôle de la nation sur 
ses finances et la gestion de son gouvernement, et 
permet aux courants d'opinion de se manifester 
même s'ils n'ont pas la sanction directe de la for- 
mation et du renversement des cabinets. 

C'est là, en quelque sorte une phase préparatoire 
du véritable régime parlementaire, forme qui 
réclame pour fonctionner des conditions particu- 
lières et dont la difficulté réside dans l'antagonisme 
presque inévitable de la représentation du pays et 
du pouvoir exécutif s'ils ont pour origine le même 
corps électoral ; dans la subordination nécessaire 
de l'un à l'autre, si l'un tire son autorité soit de 
l'hérédité, soit d'un suffrage plus large que le pou- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 231 

voir rival. Quelles que soient la forme et le déve- 
loppement qu'ait pris le régime représentatif 
devenu organe de gouvernement régulier, les 
partis jouent dans son fonctionnement un rôle 
essentiel. Ils peuvent se transformer en partis 
d'opposition constitutionnelle, ou rester des partis 
d'hostilité irréconciliable. S'ils se rangent à ce 
dernier rôle, s'ils gardent la prétention d'obtenir 
par tous les moyens possibles sauf l'appel immédiat 
aux armes, un nouveau changement de régime ou 
d'institutions, ou un nouveau triomphe de natio- 
nalité ou le rejet de tout ce que propose le gouver- 
nement, s'ils deviennent, en un mot, des factions 
irréductibles 1 , ils peuvent, dans certaines condi- 
tions de composition des assemblées électives, 
rendre le gouvernement représentatif impraticable, 
quelle que soit sa constitution. 

Dans une pareille situation, celui-ci est soumis 
aux éventualités les plus fâcheuses: il est amené 
par les coalitions des partis adverses à ne jamais 
constituer d'établissement stable. Elles empêche- 
raient même toute existence nationale, si l'hostilité 
des partis ne s'arrêtait pas devant la crainte de 
l'étranger et interdisait par exemple le vote des 
lois militaires ou d'organisation de la défense, ou 
si elle refusait le budget d'une façon continue. 

Dans un gouvernement véritablement et com- 
plètement parlementaire, l'alliance des factions 
peut encore bien plus facilement réduire le fonc- 
tionnement du système à l'impuissance absolue. Les 

1. « Un parti n'est plus qu'une faction, écrit Bluntschli, 
quand il se met au-dessus de l'État, quand il subordonne 
les intérêts de l'État aux siens, le tout à la partie ». 



23 v 2 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

coalitions des groupes minent et culbutent toutes 
les combinaisons ministérielles tout en n'ayant rien 
de prêt pour les remplacer : elles discréditent les 
pouvoirs publics, dépopularisent l'idée même de la 
représen tation nationale sur laquelle tout le régime 
repose. Les assemblées délibèrent et votent les lois 
non plus en considération du bien général, mais en 
vue d'intérêts de partis. Les majorités qui les 
adoptent ou les rejettent, essentiellement mobiles 
et variables, se contredisent à courte échéance. 
Les partis qui veulent défendre la Constitution 
sont forcés à une union presqu'aussi factice que 
celle de ses adversaires, union trompeuse où les 
divisions nécessaires et normales des opinions 
sont sacrifiées à une sorte de concentration vague, 
en contraignant les cabinets à flotter entre des 
directions diverses, sans unité de vues ni de con- 
duite, de façon à maintenir entre des groupes peu 
tentés de rester rapprochés, l'unité artificielle qui 
assure provisoirement l'appui d'une majorité. 

Par la force même des choses, cette concentra- 
tion se fait aux dépens des idées modérées et 
au profit des groupes les plus passionnés ou les 
plus hardis, ceux-ci vendant leur concours momen- 
tané au prix cle concessions immédiates, quitte à 
reprendre ensuite leur hostilité si on ne leur en 
accorde pas dé nouvelles, et les groupes modérés 
subordonnant tout au désir de cohésion en face 
des menées anticonstitutionnelles : ce qui n'em- 
pêche pas d'ailleurs la désagrégation périodique 
et fréquente d'une majorité aussi peu homogène 
et la formation de coalitions de partis extrêmes 
divergents par leurs principes politiques et so- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 233 

ciaux, mais toujours prêts à s'allier pour ruiner le 
gouvernement. 

Ce qui peut résulter d'une pareille situation, il 
est malheureusement trop facile de le constater 
chez nous. Si les résultats directs poursuivis par 
les fauteurs de la politique meurtrière que nous 
venons de rappeler n'ont pas été atteints, puisque, 
après tout, ils n'ont pas abouti au renversement de 
la République recherché par les uns ni au triomphe 
du radicalisme convoité par les autres, si même 
il est sorti des faits la preuve patente de l'im- 
possibilité du rétablissement de la monarchie, 
et d'autre part, de l'éloignement de l'immense ma- 
jorité du pays pour le radicalisme en tant que gou- 
vernement, de l'impuissance enfin des groupes ra- 
dicaux lorsqu'on leur offre le pouvoir, lès maux 
produits par le pseudo-parlementarisme qui nous 
régit n'ont pas moins été désastreux. 

L'un des plus graves a été de discréditer succes- 
sivement et comme de ruiner les chefs de partis, 
les têtes de colonnes qui sont en réalité la raison 
d'être et la condition d'existence des partis au 
point de vue de leur action politique, qui seuls 
permettent au vrai régime parlementaire de vivre 
et de fonctionner, puisqu'il ne fonctionne pas sans 
discipline, et que la discipline sans chefs est jus- 
qu'ici un mythe aussi bien clans la direction des 
groupes politiques que dans toute entreprise ou 
toute combinaison qui repose sur l'action simul- 
tanée et parallèle des hommes. — Et nous arrivons 
ainsi à la définition de la seconde condition indis- 
pensable au fonctionnement à peu près satisfaisant 
du régime parlementaire, condition encore plus 



±'J4 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

indispensable lorsque ce régime met en présence 
par le suffrage universalisé, des opinions, des inté- 
rêts, des passions morcelés et comme éparpillés à 
l'infini et qui doivent cependant se grouper pour 
atteindre un but commun, le bien du pays, par 
des moyens concertés. 

Cette condition, c'est la présence à la tête des 
corps de troupes ou des tirailleurs isolés, de chefs 
politiques, munis d'une autorité suffisamment 
reconnue et obéie, qui ait pour point de départ le 
talent, la compétence et l'expérience. C'est la 
réalisation de cette condition qui, dans les pays où 
les autres circonstances favorables au parlemen- 
tarisme ont disparu en totalité ou partiellement, 
permet encore au mécanisme de marcher à peu 
près convenablement. De judicieux observateurs 
ont remarqué par exemple que, sous l'apparence 
d'un gouvernement impersonnel, nulle part les 
personnes ne jouent un rôle aussi considérable 
qu'en Angleterre, même de nos jours, dans la di- 
rection générale de la politique 1. Là, le plus sou- 
vent, le groupement des partis se fait autour 
d'individualités dominantes envers lesquelles l'opi- 
nion de leurs partisans est plus d'une fois arrivée 
ii une véritable andro/âtrie, à un culte qui change 
parfois d'objet, mais qui reste attaché longtemps 
au même héros, que ce héros se soit appelé Pal- 
merston, Disraeli ou Gladstone. L'influence de 

1. Voir Boutmy, op. cit. et Journal des Débats, 21 sep- 
tembre 1888. 

Sur l'autorité des chefs de partis en Espagne et la simpli- 
fication qui en est résultée dans les luttes politiques : cf- 
Ch. Benoist, Vingt années de monarchie en Espagne, Rev. 
des Deux-Mondes, 1 er octobre 189 i. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 235 



pareils chefs, formés dès leur jeunesse et sou- 
vent par tradition héréditaire, au maniement 
des affaires publiques, pourvus de facultés excep- 
tionnelles ou d'un prestige de situation incontesté, 
efface toutes les dissidences qui existent dans 
certains groupes, et, au moment de Faction, les 
réunit sous un drapeau et dans une initiative 
commune, où tout est calculé, concerté, concor- 
dant. Le premier d'un coté, le leader de l'oppo- 
sition de l'autre, sont des généraux en chef. Ils 
ont sous leurs ordres des corps d'armée tout 
prêts, ayant leur état-major expérimenté et éprouvé, 
leur personnel longtemps pratiqué, leur orga- 
nisation offensive et défensive complète, de façon 
à gouverner, s'ils sont au pouvoir, à rempla- 
cer l'ennemi vaincu, s'ils sont dans l'opposition: 
répondant ainsi sans troubles graves à un be- 
soin de changement qui se produit dans les 
esprits sous l'influence des courants d'opinion ou 
des renouvellements de générations, fournissant 
un certain exutoire aux mécontentements, un point 
de ralliement aux espérances : système de bascule 
qui ne va pas sans de graves inconvénients dans 
les pays où, comme en Amérique, il s'accompagne 
d'un bouleversement complet dans tous les rouages 
de l'administration, où le caucus est une sorte 
d'association aux profits et aux pertes de l'élection 
conduite souverainement par les meneurs : mais 
qui, lorsqu'il est contenu, comme en Angleterre, 
en des limites raisonnables, concilie dans la mesure 
du possible les nécessités de la continuité et de la 
variation dans la direction des affaires humaines. 
Pour créer de pareils chefs, organes moteurs des 



^36 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

partis, capables de gouverner quand leur parti est 
vainqueur et de se faire suivre par leur parti dans 
la victoire ou dans la défaite, bien des conditions 
sont nécessaires. Elles sont presque l'inverse de 
celles parmi lesquelles se sont formés dans ces der- 
nières années, beaucoup de nos chefs parlemen- 
taires. 11 faudrait aux chefs cle partis une grande 
indépendance d'origine, de situation ou de carac- 
tère, car c'est elle seule qui donne l'autorité véri- 
table et durable : or, l'indépendance n'est pas la 
qualité que recherche avant tout le suffrage uni- 
versel. La démocratie électorale choisit volontiers 
pour la représenter des hommes doués du talent 
de la plume ou cle la parole, possédés d'une 
vive ambition et ayant le tempérament propre à la 
mettre en jeu, qui souvent, pour y satisfaire, ont 
tout à conquérir par leur effort personnel. Ils 
débutent fréquemment dans le journalisme local ou 
dans les fonctions électives inférieures, et s'accou- 
tument de bonne heure à s'incliner, pour réussir 
à emporter leurs premiers avantages, devant les 
passions de clocher ou de coterie. Cette première 
abdication d'indépendance pèse sur toute leur 
existence politique, et elle pèse également sur celle 
des candidats plus indépendants de situation qui 
sont forcés de les imiter pour lutter contre eux 
avec quelque chance de succès dans l'arène électo- 
rale. Malgré la supériorité d'intelligence ou de 
talent (le suffrage universel a trouvé des représen- 
tants éminents sous ce rapport, comme si les diffi- 
cultés mêmes de la lutte pour parvenir avaient 
fait saillir et s'aviver les qualités nécessaires à en 
triompher), les candidats prennent ainsi le pli de 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 237 



la servilité électorale et ne s'en délivrent plus. 
Dans les conseils municipaux ou généraux, à la 
Chambre, au Sénat, partout où le vent de la con- 
fiance populaire, constamment ménagée, les porte, 
on les voit chercher d'où viennent et où vont les 
courants. Leur intelligence ou leur talent ne leur 
sert pas, le plus souvent, à se hausser au-dessus de 
ces courants, pour les dominer, les rectifier, les 
ralentir, les dériver ou les combattre, mais à se 
mettre en relief dans l'entraînement général pour 
se faire choisir. La souplesse de fond, accompagnée 
d'un certain éclat de forme, devient la première 
qualité des personnages parlementaires. Pourvu 
qu'ils l'appliquent à résoudre ou souvent à éluder 
les affaires aussi bien qu'à manier les hommes, 
ils franchissent rapidement les grades de l'armée 
représentative, et des commissions en vue ou des 
fauteuils du bureau passent aux portefeuilles. 
Les obscurs des assemblées suivent volontiers 
aux urnes des chefs de ce genre, tant qu'ils sentent 
qu'ils servent en les soutenant leur propre situa- 
tion électorale : leur fidélité vient surtout d'un 
rapprochement d'intérêts personnels qui se sen- 
tent d'autant plus garantis que les liens qui les 
rapprochent sont plus aisés à dissoudre s'il le 
faut. C'est un accord qui ne survit pas à des cir- 
constances passagères. De pareils chefs sont vite 
usés, et les groupes mobiles qui les suivent, les 
abandonnent à la première faute ou même à la 
première alerte. Il s'est fait, dans ces conditions, 
depuis vingt-cinq ans 1 , une consommation de chefs 

i. Depuis 1870, trente-cinq cabinets se sont succédé aux 
affaires. 



238 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

el de sous-chefs dé partis, vraiment effrayante. Les 
attaques d'une presse déchaînée et effrénée ,répandue 
par millions de feuilles sur tout le territoire, distri- 
buée à un sou dans les villes et les campagnes, satu- 
rant et empoisonnant sans contre-poids, sans contre- 
poison, les intelligences ou plutôt les crédulités 
populaires, de mensonges, de calomnies, d'insultes 
grossières contre les partis adverses et contre les 
pouvoirs publics, ont créé dans la nation une 
atmosphère malsaine de suspicion et de délation : 
les dénonciations d'aboyeurs avides de scandale, 
qui vivent matériellement des profits du scandale, 
ont exagéré, en les généralisant, des défaillances 
ou des hontes individuelles; les troupes parlemen- 
taires, de peur d'être entraînées dans le discrédit 
des personnes attaquées, se sont débandées : elles 
se sont rattachées à d'autres conducteurs qui n'ont 
pas joui d'un long crédit. Il ne reste de la plus 
grande partie du personnel gouvernemental qui a 
momentanément dirigé la République depuis vingt 
ans, que des ruines, dont les plus retentissantes 
se sont faites bien avant la vieillesse ou l'usure 
naturelle. Quand la mort, hâtée par le décourage- 
ment, achève d'enlever parmi ces puissances minées 
par la calomnie, une existence qui aurait du être 
épargnée par elle, ou mieux défendue par l'appui 
de la majorité, on rappelle sa grandeur passée. 
Il se fait autour d'elle un grand concert d'éloges 
posthumes. Il semble qu'on mêle aux hommages 
funèbres qu'on rend à la personnalité disparue 
comme un remords de l'avoir détruite ou laissé 
détruire avant le temps: mais le travail de dé- 
vastation contre les quelques piliers encore debout 



REPRÉSENTA T10H NATIONALE ET GOUVERNEMENT 239 

continue, et l'écroulement définitif <:Tune des par- 
tie- vieillies ou abandonnées de l'édifiée n'empêche 
pas l'assaut ou la mine du reste. 

Dans ces conditions d'instabilité perpétuelle, privé 
de direction unitaire et prolongée, de cohésiouréelle 
dans les partis, le Parlement, au lieu d'un orga- 
nisme approprié, apte à constituer et à contrôler 
un gouvernement, devient nécessairement une sorte 
de champ-clos ouvert à la compétition des intérêts 
locaux ou privés, des passions ou des rancunes de 
personnes ou de groupes, pour le triomphe des- 
quels chacun cherche, en marchandant avec les 
groupes voisins, à s'attirer l'appui ou la protection 
de l'État. Toute vue générale ou même simplement 
à longue portée tend à s'effacer. Le gouvernement 
qui devrait être le représentant et le défenseur des 
intérêt- permanent- du pays, lie par son origine 
électorale et par la nécessité de conserver l'appui 
d'une majorité toujours fuyante et qui ne se tient 
«pie par les concessions qu'on lui fait, le gouverne- 
ment trop souvent louvoie, manœuvre, ou piétine «à 
travers des exigence- qu'il blâme, dont il sait le 
danger, et qu'il n'ose repousser. Tantôt sur le terrain 
politique ou social, tantôt sur celui de- affaire-, il 
laisse passer ou même appuie des mesures dont 
il sent secrètement le péril et qui n'ont d'autre 
justification que le désir de popularité ou le besoin 
de soumission des députés à leurs comité-. 

Le Sénat, qui échappe en partie, par son origine 
et la durée <ie -es pouvoirs, aux courants électo- 
raux passagers, entraîné parla faiblesse du gou- 
vernement, affaibli par le préjugé de la souverai- 
neté du peuple qui donne dans l'opinion la préémi- 



240 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 



nence à rassemblée issue du suffrage universel 
direct, décapité par la suppression des inamovibles 
qu'avait institués la Constitution de 1875, après 
avoir arrêté au passage plus d'un projet de loi fu- 
neste, a trop fréquemment cédé à de fâcheuses 
pressions et vu, par là même, s'affaiblir son auto- 
rité. C'est dans ces conditions de compromission 
des uns, de capitulation des autres, qu'ont été vo- 
tées des résolutions fatales à notre grandeur exté- 
rieure, contraires à nos traditions, à nos intérêts 
séculaires; des lois fâcheuses par leur égalitarisme 
outré ou mal compris, parleur intolérance vis-à-vis 
de la liberté de conscience, par l'impunité qu'elles 
ont laissée aux effroyables excitations de la presse 
ou des réunions, parles encouragements directs ou 
indirects qu'elles ont donnés au socialisme d'État 
d'abord, au socialisme tout court ensuite 1 , dont 

1. Celui-ci, par un mouvement tout naturel et fatal, prend 
de plus en plus la place du simple radicalisme, devant le 
suffrage universel : il est le. véritable et normal radicalisme 
des masses, celui qui flatte les besoins ou les intérêts du 
plus grand nombre, par des promesses de satisfactions 
chimériques, ou les rancunes des violents par des espé- 
rances de représailles égalitaires. Les réformes purement 
politiques n'intéressent plus la grande majorité des élec- 
teurs; les plus importantes, au point de vue démocratique, 
ont été en grande partie réalisées, et facilitent simplement 
l'organisation et l'influence des groupes violents; les autres 
projets rad'caux comme la re vision de la Constitution, la 
suppression du Sénat ou de la Présidence, la séparation 
de l'Eglise et de l'État, etc., n'excitent même plus l'atten- 
tion. Le grnnd nombre sent instinctivement que les condi- 
tions de l'existence des classes salariées n'en seraient nulle- 
ment mo lifiées, et ce que la masse demande à ses repré- 
sentants, c'est, non pas le triomphe de principes abstraits, 
mais l'amélioration rapide et radicale de son sort. C'est un 
mouvement naturel et même légitime dans son point de 
départ : mais qui ne voit où il peut entraîner les sociétés en 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 241 



nous voyons aujourd'hui près de quarante repré- 
sentants déclarés, siéger au Parlement; des dé- 
penses désastreuses pour nos finances, grossissant 
démesurément nos budgets, faisant naître de graves 
préoccupations pour l'avenir : résolutions, lois et 
dépenses 1 , qui, jointes à des mesures administra- 
tives non moins fâcheuses, ont favorisé particuliè- 
rement les passions ou les intérêts électoraux d'un 
petit groupe violent dont l'appoint était considéré 
comme indispensable pour résister à l'opposition 
anticonstitutionnelle de la droite. Sur le terrain 
des intérêts matériels, il s'est établi clans les Cham- 
bres des groupements de convoitises locales ou 
régionales qui ont fait la loi au gouvernement dé- 
nué de l'énergie nécessaire pour leur résister, sacri- 
fiant aux influences parlementaires l'intérêt public, 
forcément moins remuant et insistant que l'intérêt 
corporatif ou régional, abandonnant la stabilité de 
nos rapports d'échange avec l'étranger, pour satis- 
faire aux réclamations protectionnistes, reculant 
dans les discussions de finances ou de travaux 
publics devant des réformes équitables, ou accep- 
tant des dépenses non suffisamment justifiées par 
l'intérêt général, pour ne pas s'aliéner des fractions 

l'absence d'un principe d'autorité servant de contrepoids, 
d'un représentant de l'intérêt général suffisamment armé 
pour le défendre contre ceux qui l'attaquent de front? 
(Nous avons abordé ces questions dans Socialisme, commu- 
nisme et collectivisme, Guillaumin et C ie , 18^*2;. 

1. Les dépenses publiques ont passé de 2,300 millions en 
1872, à 3,'»3'+ millions en 1891; la dette, de 13 milliards 
en 1870, est montée à 32 milliards (égale à celle des trois 
puissances «le la Triple-Alliance réunies) : de 1880 à 1894, 
l'augmentation des dépenses a été de 450 millions. 



eug. d'eichtal. 



14 



LUi REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

agissantes du Parlement ou du corps électoral; 
décourageant l'esprit d'initiative par des menaces 
contre le capital des entreprises, par l'impunité 
laissée aux meneurs de grèves violentes, à ceux 
surtout qui, exploitant leur mandat de député au 
profit de leur popularité, ont donné l'exemple scan- 
daleux du mépris affiché de la loi, mépris prêché 
et pratiqué à l'abri d'une inviolabilité parlemen- 
taire qui, ainsi interprétée et exploitée, n'a jamais 
été dans l'intention du législateur. 

Dans de pareilles conditions, la démocratie sou- 
veraine, que quelques-uns au début du siècle, 
considéraient comme une puissance violente prête 
à tout bouleverser par des à-coups formidables, 
s'est faite plus souple et sous forme de démocratie 
représentative, pourrait bien travailler, avec plus 
de détours mais non moins de sûreté, à la décom- 
position des forces sociales. Par le suffrage uni- 
versel, combiné avec le parlementarisme tel qu'il 
est pratiqué, envahissant, gonflant et absorbant 
l'État, et en môme temps le désagrégeant sans 
engager de responsabilités définies et comme dans 
un concert d'agents avides attachés à la même 
proie, elle arrive peu à peu à l'émiettement de 
la puissance publique qu'elle livre aux multiples 
convoitises des citoyens auxquels le nombre assure 
la prédominance, ou plutôt de ceux qui, en flat- 
tant le nombre, s'assurent des voix. Le suffrage 
universel est devenu tout et il aboutit à l'anarchie. 

C'est une anarchie qu'on a appelée une « anarchie 
dormante », dès que les bombes à la dynamite ont 
fait silence, qui garde actuellement une apparence 
relativement calme, et qui par là n'inquiète peut- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 243 



être pas autant qu'il le faudrait, l'opinion. Dans le 
conflit des partis, les anciennes passions politiques, 
religieuses, sociales, ont été remplacées par une 
sorte de marchandage de cupidités, de besoins ou 
d'intérêts, qui ne semblent pas au premier abord 
menacer gravement la paix publique, mais qui 
n'en sont pas moins désorganisants. Si ces cupi- 
dités, ces besoins, ces intérêts n'étaient pas souvent 
en contradiction les uns avec les autres, s'ils ne 
se neutralisaient pas en une sorte de lutte pour 
l'existence par d'interminables marches et contre- 
marches, enquêtes et contre-enquêtes, propositions 
et contre-propositions, d'où résulte une heureuse 
lenteur et souvent une sorte d'immobilité finale, 
le désordre le plus extraordinaire serait vite 
introduit dans le corps de la nation ; sans l'anta- 
gonisme inévitable et irréductible des mobiles 
intéressés qui, en les paralysant l'un par l'autre, 
sert de sauvegarde relative, le mal déjà profond 
de la décomposition législative et administrative 
serait décuple de ce qu'il est. Actuellement, de 
bons esprits en sont arrivés au point de craindre 
presque tout projet de réforme émané du Par- 
lement ou du gouvernement passager qui le repré- 
sente, tant il est à redouter que cette réforme 
soit conçue et préparée en dehors des conditions 
qui seraient nécessaires pour qu'il en résultât 
une amélioration réelle pour l'ensemble du pays, 
et non la simple satisfaction d'un intérêt ou d'une 
passion de parti ou de corporation : tant l'ex- 
périence des dernières législatures a montré que 
l'usine parlementaire fonctionne d'une façon défec- 
tueuse, que les produits qui en sortent sans se 



244 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

briser contre l'opposition du Sénat (opposition 
que souhaitent souvent au fond de leur cœur ceux 
même qui ont à la Chambre proposé ou voté les 
projets de loi), sont mal venus, que beaucoup de 
ceux qui ne sont pas tout à fait mauvais en prin- 
cipe, auraient besoin de corrections ou de tempé- 
raments que personne ne peut y introduire, et que 
le chômage de l'atelier législatif est, dans de très 
nombreux cas, préférable à la mauvaise fabrication 
qu'il infligerait à la nation 1 . 

C'est en grande partie grâce à cette impuissance 
relative de son pouvoir législatif 2 , à cette obs- 
truction des commissions et des assemblées qui 
souvent aboutit à la stérilité, qu'en dépit des dé- 
fauts de son organisation gouvernementale, le pays, 
malgré tout, vit, se développe et progresse. Il faut 
faire honneur de ces progrès, non à la machine 

1. Dans les conditions de désordre et presque d'incohé- 
rence où trop souvent il délibère, le Parlement n'est même 
plus cette grande école d'éducation politique où S. Mil! 
voyait pour une nation un des principaux avantages du 
système représentatif. 11 pensait que les discussions des 
Chambres reproduites par la presse et passionnant l'opinion 
publique seraient le meilleur moyen d'instruire celle-ci des 
grands intérêts matériels et moraux de la nation. Il y a 
actuellement dans le public tant de lassitude et comme de 
pléthore des débats parlementaires confus et éparpillés sur 
tous les sujets, que la plupart des journaux n'en donnent 
plus que des comptes rendus tout à fait écourtés et ne rap- 
portent un peu fidèlement que les incidents violents ou les 
interpellations à grand fracas. En dehors de ces très courts 
comptes rendus, combien d'électeurs suivent les discussions 
des Chambres à Y Officiel, sauf quand il s'agit d'intérêts 
locaux ou particuliers qui les touchent de près ? 

2. A ce point de vue, la caducité des projets de loi non 
votés, à chaque renouvellement de la législature, souvent 
critiquée, est excellente. C'est une garantie contre les 
innombrables tentatives d'innovations législatives ou admi- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 245 



parlementaire, mais à la vitalité foncière de la 
nation. Celle-ci, dans son ensemble, a conservé ou 
développé des vertus de premier ordre : l'amour 
du travail, de l'épargne, de la vie de famille, 
l'honnêteté, individuelle, l'esprit de sacrifice au 
pays, vertus dont une littérature légère déplorable 
masque la réalité aux yeux superficiels, surtout 
à ceux des étrangers, toujours prompts à relever et 
à grossir des vices que nous leur signalons avec 
insistance. En même temps, soit dans les corps 
scientifiques, artistiques, philanthropiques, soit dans 
les groupes industriels et commerciaux, l'esprit 
corporatif, bridé à l'excès par la Révolution, s'est 
depuis quelques années singulièrement ranimé, et 
il se déploie là des forces vives qui constituent 
un utile contrepoids ou un utile remplaçant aux 
puissances politiques proprement dites ; forces 

nistratives improvisées le plus souvent pour favoriser telle 
ou telle passion politique ou tel ou tel intérêt local. 

Le renouvellement partiel des Chambres, en faveur duquel 
on invoque, comme un des principaux arguments, l'avantage 
d'éviter cette caducité périodique des propositions parle- 
mentaires serait funeste à cet égard. Il devrait en tous cas 
coïncider avec une limitation du droit d'initiative des 
députés en matière législative, ou le fonctionnement d'une 
commission d'examen sommaire impitoyable : mais où 
trouver une pareille commission ? La caducité actuelle est 
encore le moyen le plus sûr d'empêcher le pullulement des 
mauvaises lois. 

Contre les assemblées qui se renouvellent par trop petites 
portions, Montesquieu a écrit ces lignes qu'il est bon de 
méditer : « Lorsque divers corps législatifs se succèdent les 
uns aux autres, le peuple, qui a mauvaise opinion du corps 
législatif actuel, porte avec raison ses espérances sur celui 
qui viendra après : mais si c'était toujours le même corps, le 
peuple, le voyant une fois corrompu, n'espérerait plus rien 
de ses lois : il deviendrait furieux ou tomberait dans l'in- 
dolence. » 



14. 



346 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

vives qui, si elles étaient développées par une loi 
libérale sur les associations, que réclame depuis 
longtemps l'opinion, fécondées par une décentra- 
lisation administrative toujours à l'étude, pren- 
draient bientôt une tout autre extension, et force- 
raient les pouvoirs électoraux atrophiés par une 
sorte d'encombrement d'activité, à céder sur cer- 
tains points la place à d'autres influences plus com- 
pétentes et plus stables, grâce à leur indépendance 
même des urnes du suffrage universel. 

A l'aide de ces vertus et de ces forces vives res- 
tées en grande partie intactes, riches encore pour 
l'avenir d'un vigoureux essor, la France maintient 
son rang intellectuel, scientifique et artistique; 
elle paie sans y succomber des impôts formida- 
bles; elle a réorganisé après de terribles catas- 
trophes une force armée immense qui lui prend 
chaque année la partie la plus robuste de sa jeu- 
nesse, et où le patriotisme, la discipline, l'abnéga- 
tion personnelle sont, malgré des innovations légis- 
latives fâcheuses, précieusement conservés, faisant 
d'elle encore une grande école de dévouement, de 
sacrifice au devoir, de hiérarchie organisée en vue 
d'un but suprême : la défense du pays et le main- 
tien de l'ordre. Cette nation qu'on accuse de déca- 
dence prouve tous les jours dans des expéditions 
lointaines des qualités d'intrépidité et de ténacité 
extraordinaires ; elle s'enrichit en dépit d'un sys- 
tème douanier fâcheux, elle développe ses voies 
de communication, son outillage, ses écoles, ses 
institutions de prévoyance et de philanthropie ; 
elle s'arrange d'une administration routinière, d'au- 
tant plus forte qu'elle seule constitue un corps du- 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 247 



rable dans un ordre politique sans cesse bouleversé 
et qui n'existerait plus sans sa vieille organisation 
bureaucratique ; elle trouve enfin des amis parmi 
les peuples étrangers en dépit des changements 
perpétuels de son personnel gouvernemental, et 
du mal qu'elle dit d'elle-même par ses journaux, 
ses romans et son théâtre. Mais pendant ce temps, 
peu à peu, une grande portion de la France indé- 
pendante par le caractère ou par la situation, se 
désintéresse de la politique, ou plutôt de la partie 
militante de la politique, tend à vivre hors de la 
politique, à y laisser la place à des individualités 
moins intéressantes pour l'avenir du pays l . Ce di- 
vorce grandissant entre les fonctions électives et 

1. Est-il besoin de multiplier sur ce point les témoi- 
gnages? 11 suffit de citer au hasard... Le Matin, 26 avril 1893: 
« La médiocrité des assemblées va toujours croissant. A 
chaque élection, il y a une baisse de la valeur intellec- 
tuelle. Un mathématicien pourrait calculer avec une quasi- 
certitude, en quelle année, si le niveau continue à fléchir, 
les représentants se trouveront inférieurs à la masse des 
représentés. Nous aurons, au bout de peu d'années, des re- 
présentants qui ne représenteront pas du tout le corps élec- 
toral. Il n'y a plus, à proprement parler, d'assemblée, il n'y 
a plus que des agglomérations d'individus qui, pour être 
réunis dans une même salle, n'en sont pas moins isolés, car 
il n'existe entre eux aucun lien, le seul qu'ils connaissent 
étant celui qui les attache par la patte à quelque maire 
influent, ennemi mortel du vétérinaire de l'endroit... 

« Que de fois m'est-il arrivé, écrit un député, dans le 
même journal, causant avec un de mes collègues, de 
m'étonner d'un vote qu'il avait émis et que je savais con- 
traire à ses idées : « Cela est vrai, me répondait-il, mais 
tels électeurs influents m'en auraient voulu à mort si j'avais 
voté autrement... On m'aurait bêché là-bas! » Nous n'avons 
au palais législatif qu'une masse d'individus représentant 
des intérêts particuliers, se heurtant par conséquent dans 
toutes les affaires, chacun parlant pour sa localité sans 
songer à la patrie. » 



248 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

mie partie de la population considérable par le 
caractère, l'expérience des hommes et des affaires, 
est grosse de périls. « Le premier signe de la 
corruption d'un peuple, a écrit Prévost-Paraclol, 
c'est le dégoût croissant qu'éprouvent les honnêtes 

... « Quand on parcourt la liste des candidats aux élec- 
tions prochaines, écrivait, il y a quelques mois, M. S. Rei- 
nach, on ne peut se défendre d'un sentiment profond de 
tristesse. On y retrouve, il est vrai, sauf quelques défec- 
tions regrettables , les vétérans de nos assemblées poli- 
tiques. Mais pour combler les vides qui sont nombreux, 
pour occuper les places attribuées, dans les élections der- 
nières, aux adversaires irréconciliables de nos institutions, 
quels sont les hommes réputés pour leur caractère et leur 
talent qui tentent la fortune du suffrage universel ? Au 
sortir de plusieurs crises morales, au lendemain d'une évo- 
lution importante dans sa politique intérieure, on aurait cru 
que le corps électoral, désireux de bien choisir, trouverait 
devant lui l'élite intellectuelle de la nation. Il n'en est rien, 
hélas ! et parmi tant d'hommes nouveaux, c'est à peine si 
l'on peut saluer au passage quelques noms qui ne soient 
pas des inconnus.... 

« 11 y a In, qu'on ne s'y trompe point, un symptôme fâcheux 
de notre état politique. Sous Louis-Philippe, on réclamait 
l'adjonction des capacités ; nous la réclamons encore, non 
plus à rencontre de lois exclusives, mais de mœurs bru- 
tales et dissolvantes. En effet, pourquoi ces hommes émi- 
nents se tiennent-ils à l'écart? Il serait absurde d'accuser 
leur indolence, car ils se dépensent sans compter; plus 
absurde encore de les suspecter d'indifférence, car ils ont 
des doctrines arrêtées et les propagent. Mais ces hommes 
de talent préfèrent rendre service à leur pays, chacun dans 
sa sphère, sans descendre dans une arène où l'on se prend 
à la gorge, où l'on reçoit de la boue au visage pour com- 
mencer. Leur délicatesse s'effraie de ces violences, de ces 
promesses mensongères, de cette surenchère d'absurdités 
qui fait l'atmosphère des campagnes électorales. 11 ne leur 
plaît pas de proclamer leur propre mérite en face d'adver- 
saires qui les traiteront d'imbéciles, d'essuyer sans vouloir 
y répondre dans le même langage, les provocations inju- 
rieuses d'une presse sans frein. Ils restent sous leur tente, 
n'étant pas chaussés de ces bottes spéciales que mit Hercule 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 249 



gens à se mêler des affaires publiques. Renonçant 
à lutter d'influence avec les innombrables et ar 
dents flatteurs de la multitude, ils leur abandon- 
nent presqu'entièrement le champ libre et se 
retirent de plus en plus. » En se retirant, ils lais- 
sent debout en face du socialisme grandissant, une 
confusion parlementaire qui tend à devenir la néga- 
tion d'une véritable organisation représentative, 

pour rendre service à Augias. Ainsi nous marchons vers 
un état de choses pareil à celui que Fou constate aux 
États-Unis : la formation d'une caste étroite de politiciens, 
à côté de l'abstention de plus en plus complète des hommes 
qui pensent et font penser autour d'eux. Au bout de cette 
voie, il y a le discrédit du parlementarisme par l'exclusion 
de ceux qui seraient l'honneur du parlement . » 

Que dire après certaines élections socialistes, des der- 
niers temps ! Des grandes villes et même des collèges ru- 
raux ont fait des choix qui auraient stupéfié le pays il y 
a vingt ans. « La France, s'écriait récemment le président du 
Sénat en ouvrant la session, la France a l'ambition de ne re- 
lever que d'elle-même et de rester, selon le mot d'un vieil 
orateur, dans la main de son conseil... Il y aurait une étrange 
contradiction à y introduire les hommes qui feraient pro- 
fession de placer la violence au-dessus de la discussion et 
dont la politique consisterait à reprendre et à pré>enter 
sous des déguisements plus ou moins nouveaux les rêvei 
ries qui, de tout temps, ont formé l'héritage de la folie 
humaine. De tels choix peuvent être une erreur acci- 
dentelle ; s'ils devenaient trop fréquents, ils compromet- 
traient l'existence ou du moins la dignité du pays ; ils 
feraient douter de sa raison. » 

L'interdiction de la candidature simultanée dans plusieurs 
circonscriptions, qui a été introduite au moment du boulan- 
gisme pour lutter contre un courant plébiscitaire devenu 
dangereux, contribue encore à abaisser le niveau des assem- 
blées. L'élection multiple est un moyen tout naturel de 
désigner les chefs de partis et par suite de gouvernement. 
C'est ainsi que s'est imposée la grande autorité d'un Thiers 
ou d'un Gambetta. Il serait à désirer qu'on rétablît sur ce 
point l'ancienne législation. 



250 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

une réunion d'élus qui, destinée à constituer un 
gouvernement de majorité et ensuite à le soutenir 
en le contrôlant, ne remplit pas sa mission ; qui 
n'est pas davantage en situation de remplacer Fac- 
tion d'un gouvernement par sa propre impulsion, 
bien que ce programme de gestion directe confiée 
à une assemblée unique, programme inspiré de la 
Convention, flotte tantôt voilé, tantôt avoué et dé- 
ployé au grand air, devant les regards d'un bon 
nombre de représentants actuels de la démocratie. 

V 

« Il n'est pas possible, écrivait M. de Laveleye, 
quelques semaines avant de mourir, qu'un grand 
État, avec une grande armée, consente à être indé- 
finiment le jouet des majorités mobiles d'une Cham- 
bre, ou matière à expérimentation de ministères 
semestriels : son infériorité relativement aux pays 
gouvernés avec une autorité prévoyante et des vues 
suivies et réfléchies, deviendrait trop périlleuse, 
trop poignante.... » 

Depuis que l'éminent publiciste écrivait ces lignes, 
d'autres sources d'inquiétude profonde sont venues 
s'ajouter à celles qu'il signalait. La présidence, qui 
semblait le dernier refuge de l'autorité indépen- 
dante et permanente dans les limites de la Consti- 
tution, a été, à de brefs intervalles, deux fois mise 
en péril. 

A Témotion qu'ont soulevée en France et en Eu- 
rope l'assassinat du président Carnot et la démission 
inopinée de M. Casimir-Périer, on a pu mesurer la 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 251 

place que tient dans les esprits cette institution 
que le parti radical, dans sa déduction logique du 
principe de souveraineté populaire, a tant de fois 
proclamée inutile et même nuisible. Le pays n'a 
pas suivi le parti avancé dans sa campagne contre 
la présidence. Il est resté fidèle au principe de la 
Constitution de 1875 qui a sagement divisé le 
pouvoir gouvernemental entre des agents placés 
dans des conditions différentes de fonctions et de 
responsabilités et qui doivent collaborer h l'œuvre 
de gouvernement en se complétant 1 . La souplesse de 
nos institutions a, par deux fois en quelques mois, 
triomphé des crises présidentielles, comme elle avait 
, résolu d'innombrables crises ministérielles. Le 
principe de la présidence est même sorti grandi de 
Fépreuve. La grande majorité du pays a compris 
que le rouage présidentiel était fondamental dans 
la constitution; qu'affranchi de la responsabilité, 
comme les monarchies constitutionnelles, placé 
hors des atteintes directes des partis et au-des- 
sus de leurs divisions, le président conserve une 
tâche qui, dans sa sérénité éventuelle, tant que les 
choses marchent bien, a de la grandeur, qui cons- 
titue une part essentielle de la mission de gouver- 
nement, la part de la continuité, de la gravité, et à 
certains moments de la résolution; qui convient à 
des personnalités entourées de la considération 
générale, possédant cette autorité morale due à des 
causes complexes et que le talent ou même le géni<> 
ne confère pas à lui seul. 

1. V. la remarquable étude de M. P. Laffite : La vraie 
Constitution de 1875. (Rev. du droit publ., 1 er janv. 1895), 



252 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

Fort de son prestige devant l'opinion, sans bou- 
leverser la constitution et l'appliquant simple- 
ment dans sa lettre et son esprit, le président 
peut exercer une action considérable ; mais c'est 
à condition qu'il se serve de ses pouvoirs, dans les 
limites que lui prescrit la constitution. Son rôle est 
celui d'un arbitre chargé de planer au-dessus des 
groupes parlementaires, de surveiller les mouve- 
ments d'opinion dans les Chambres et dans le 
pays, d'en tenir compte en choisissant les mi- 
nistres; une fois ceux-ci nommés, il peut, et il 
doit exercer avec discrétion,, mais avec fermeté, son 
influence sur leurs résolutions, agir sur les esprits 
par voie de messages, modérer les entraînements, 
donner des avertissements en temps utile, demander 
au besoin une nouvelle délibération des lois, faire 
peser, quand il le faut, la menace de la dissolution 
ou en cas extrême, de la retraite du premier ma- 
gistrat de la République. 

Que faut-il pour que la présidence achève de 
reprendre dans cette collaboration, qui est la carac- 
téristique de notre troisième République, l'influence 
que la constitution lui a attribuée, que l'étran- 
ger, avec lequel elle traite et la nation qu'elle 
incarne, attendent d'elle? Un courant d'opinion 
qui proteste définitivement contre la rupture de 
l'équilibre prévu entre les pouvoirs publics par 
l'acte constitutionnel de 1875, contre l'extension 
d'omnipotence, d'omniscience et d'omni-ingérence 
qui, grâce aux idées régnantes sur la souveraineté 
du nombre, tendrait à écraser sous la Chambre 
du suffrage universel et la Présidence et le Sénat. 

En dehors de l'opinion, de l'opinion réveillée et 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 253 



agissante, mise en présence des réalités pratiques 
et prémunie contre d'anciens préjugés, nul remède 
ne sera efficace ni durable : seule l'opinion peut 
imposer les changements nécessaires dans les 
mœurs du suffrage universel et de la représentation, 
faire rentrer le Parlement dans la vérité du régime 
parlementaire et les différents pouvoirs dans leur 
situation respective normale. Sans le changement 
des mœurs, des modifications constitutionnelles 
seraient impuissantes, et si les mœurs se transfor- 
ment, la revision est superflue. La constitution de 
1875, pourvu qu'on la pratique dans son esprit, 
qu'on la respecte dans son texte, peut se prêter au 
fonctionnement d'un régime de concours sincère 
entre les divers pouvoirs, sous le contrôle de l'opi- 
nion et de la presse 1 . Elle n'est pas coupable des 

1. La durée actuelle des fontions présidentielles pourrait 
plus justement que l'irresponsabilité soulever des objec- 
tions. La septennalité ne parait pas inattaquable. Le maré- 
de Mac-Mahon n'a pas achevé son temps de présidence. La 
réélection de M. Grévy, au bout de sa première période 
normale de magistrature, n'a pas été heureuse puisqu'un 
an après il a dû démissionner. La situation du président 
Carnot était délicate au moment où un abominable attentat 
a devancé l'époque où il devait être soumis à la réélection. 
Son successeur avait déclaré qu'il ne se représenterait pas 
après sept ans de présidence. C'était d'ailleurs, ont assuré 
des voix autorisées, le dessein formel de M. Carnot. La con- 
tinuité de la fonction est assurément souhaitable, mais 
chacun sent également que dans les circonstances habi- 
tuelles et comme moyennes, des présidences de quatorze 
ans seraient souvent excessives. Il aurait mieux valu des 
périodes de cinq années avec renouvellement possible au 
bout de la première période et interdiction d'une seconde 
réélection. On aurait ainsi concilié les avantages de la 
durée, bien nécessaire dans notre régime instable, avec le 
principe de mobilité qui, maintenu dans certaines limites, 
convient à la démocratie. 



EUG. D'ÊICHTHAL. 



15 



254 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

mauvaises habitudes qui se sont introduites dans 
sou mécanisme et ont confondu les fonctions et 
les responsabilités; mauvaises habitudes qui em- 
pêcheraient toute autre constitution de fonctionner 
autant que celle qu'on incrimine. Elle n'est pas 
responsable des obstructions tapageuses 1 , de l'abus 
des interpellations, qui retardent indéfiniment l'exa- 
men des lois les plus essentielles et qui ont abouti 
à ce résultat sans précédent que le budget de l'année 
courante n'a été voté que près de quatre mois après 
le début de l'exercice financier ; des votes sans cesse 
renouvelés contre les ministères, votes souvent non 
préparés, improvisés, sans que le plus grand nom- 
bre des députés ait pu à temps en mesurer la portée ; 
de la façon déplorable dont on a compris et pratiqué 
la responsabilité ministérielle, laquelle a consistée 
refaire sans cesse des cabinets dits de concentra- 
tion avec les débris des cabinets tombés, en les 
mêlant suivant des doses plus ou moins ingénieu- 
ses à des éléments d'opinion disparate; des pro- 
positions législatives, administratives ou financières 
multipliées à l'infini, improvisées sous l'impulsion 
d'intérêts électoraux, d'entraînements ou d'inci- 

1. Ce serait croyons-nous, une illusion de penser que, étant 
donnée la composition de certains groupes de plus en plus 
bruyants, violents, décidés à l'obstruction et au discrédit du 
régime parlementaire, qui cherchent dans le tapage et l'injure 
un regain de popularité, les anciens procédés inoflensifs 
de rappels à l'ordre, censure, etc. suffiront dans les parle- 
ments du présent et de l'avenir. 11 y faudra des moyens 
coërcitifs appropriés au tempérament des nouveaux élus : 
sans cela les Chambres finiront par être de simples réunions 
publiques où au bout d'une heure personne ne s'entend 
plus, ou discute à coups de poing, et dans lesquelles le 
rétablissement de l'ordre ne s'obtient qu'en fermant le gaz. 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMEiNT 255 



dents de séances, étudiées dans de mauvaises con- 
ditions, hors du concours qui devrait être obliga- 
toire , d'abord du gouvernement et ensuite d'un 
conseil spécial compétent et indépendant comme 
le Conseil d'État, chargé de rédiger et d'amender 
les projets de loi 1 ; du rôle sacrifié qu'a adopté ou 
accepté depuis quelques années le Sénat en ce qui 
concerne le soutien ou la chute des ministères, 
l'initiative des lois, la discussion du budget, de 
sa soumission trop fréquente à la majorité de la 
Chambre des députés sous le prétexte toujours 
invoqué qu'il faut « aboutir » et qui a si souvent 
fait « aboutir » à des lois incohérentes ou dange- 
reuses. Ces abus ou ces défaillances cle l'organisa- 
tion parlementaire et des pouvoirs publics, abus et 
défaillances indépendants de la constitution, et qui 
se rattachent à des causes beaucoup plus anciennes 
et plus profondes, tout le monde les connaît, tout 
le monde les déplore, parmi ceux-là du moins qui 
ne visent pas au discrédit du régime de discussion 
et de contrôle, après lequel il n'y a plus que le cé- 
sarisme. Tout le monde, sauf les partis de désordre, 
est las des conséquences déplorables que ces abus 

1. « Une assemblée nombreuse est aussi impropre à la 
besogne directe de la législation, qu'à celle de l'administra- 
tion. Faire des lois est une œuvre qui veut, plus qu'aucune 
autre, non seulement des esprits expérimentés mais encore 
des esprits formés à cette tâche au moven d'études longues 
et laborieuses. » S. Mill. Goav. Représentatif, p. 112. — Sur 
les procédés employés aux Etats-Unis pour brider l'ini- 
tiative parlementaire en fait de législation, V. Laveleye 
Op. cit. — En Angleterre, on le sait, tout projet entraînant 
une dépense publique doit être exclusivement proposé par 
le ministère. — C'est par les finances que devra commen- 
cer la sagesse parlementaire. 



256 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

entraînent, de l'impuissance à laquelle ils réduisent 
l'État, de l'anarchie latente où ils nous ont con- 
duits et qui a déjà eu des réveils terribles, qui, 
s'il se prolongeait, en aurait de plus graves 
encore. Il est temps que la majorité des élec- 
teurs, laissant dans l'ombre des divisions d'opi- 
nion qui ne correspondent plus à des faits vivants 
et réels, ait la notion nette des conditions qui sont 
indispensables au maintien du système représen- 
tatif; que lasse des résultats du pseudo-parle- 
mentarisme, elle résiste aux séductions dont il 
entoure et leurre les intérêts particuliers en sa- 
crifiant l'intérêt national. Ce que H. Saint-Simon 
appelait justement « le pouvoir des intérêts géné- 
raux » ne peut être qu'aux mains d'un gouver- 
nement doué de certaines vues unitaires, et d'une 
stabilité suffisante pour les élaborer et' les réaliser. 
C'est là un fait d'expérience universelle contre 
lequel rien ne peut prévaloir. Le rôle du Par- 
lement est d'engendrer le pouvoir d'action, de 
le surveiller avec vigilance, de rester maître de 
ses destinées dans certaines conditions prévues et 
réglées. Il ne pourrait aller au delà qu'en vertu 
d'une sorte de droit supérieur, d'ordre méta- 
physique et comme sacré, qui appartiendrait à la 
représentation nationale et lui interdirait de re- 
noncer, même de son plein gré, à aucune particule 
de sa puissance. Nous avons cherché à montrer 
que c'était là une simple vue de l'esprit, ne s'ap- 
puyant sur aucune réalité. Nous avons constaté, 
par un rapide examen, qu'à l'analyser impartia- 
lement, la réprésentation nationale est loin d'être 
pourvue de ces droits absolus que les théoriciens 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 257 



de la démocratie lui octroient volontiers. Elle est 
une institution d'ordre relatif et qui doit rester 
dans le relatif. Elle est une règle d'État supérieure 
à toutes les autres formes, résultat d'un long 
mouvement historique des hommes vers la li- 
berté, le contrôle et la justice, mais à la condi- 
tion de se soumettre aux nécessités pratiques 
qui s'imposent à elle comme à toute combinaison 
politique. Ce n'est pas la diminuer que de com- 
battre l'ambition qu'elle a plus d'une fois émise 
d'être à elle seule le bras et la tête de la souverai- 
neté nationale ; que de voir en elle, avant tout et 
par-dessus tout, la source nécessaire et la surveil- 
lante vigilante, mais raisonnable, d'un gouver- 
nement issu d'elle et mis en situation de gou- 
verner. 

Il y a quelques mois, un député nouvellement 
réélu, et qui depuis le 17 janvier 1895 est devenu 
Président de la République, disait à ses élec- 
teurs 1 : 

« Depuis trois mois la polémique est ouverte sur 
la question de savoir quelle est la majorité dans la 
Chambre nouvelle. Certains affirment qu'elle est 
radicale : ma conviction à moi, c'est qu'elle est 
libérale. Lequel se trompe? Nous le saurons bientôt: 
les prochains scrutins nous fixeront. Mais, ce que 
je sais, ce que vous savez comme moi, ce que tout 
le monde sait, c'est qu'aux élections dernières, 
partout, en France, dans toutes les circonscriptions, 
qu'elles aient nommé un libéral ou un radical, ce 

1. Discours prononcé au Havre, par M. Félix Faure, 
(1893). 

15. 



258 REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

qu'a demandé le pays, ce qu'il veut, c'est un gou- 
vernement... 

« Le pays entend par gouvernement une réunion 
d'hommes ayant, sinon les mêmes origines, au 
moins les mêmes tendances, un programme com- 
mun auquel tous ils apportent leur concours et 
leur action, loyalement, sans arrière-pensée, pra- 
tiquant une politique précise et déterminée que 
tout le monde comprendra, exigeant des fonction- 
naires une attitude droite et loyale... Voilà la 
vérité politique et c'est bien ce que nous entendons 
quand nous demandons un gouvernement qui gou- 
verne. » 

C'est là, répétée une fois de plus par une bouche 
autorisée, la juste définition d'un gouvernement 
sous le régime parlementaire. 11 appartient aux 
représentants de la démocratie de le réaliser 
dans les faits. En écartant des Chambres la plus 
grande partie des candidats monarchiques, les 
électeurs ont laissé aux républicains la liberté et 
la responsabilité de la gestion de la République. On 
a souvent parlé de « l'esprit nouveau » qui doit les 
inspirer. Ce pourrait bien être en effet un esprit nou- 
veau celui qui, en temps de démocratie, consisterait 
à comprendre les conditions nécessaires à l'exis- 
tence d'un gouvernement digne de ce nom. Cet esprit 
nouveau devrait avant tout s'affranchir de la tyran- 
nie de formules qui ont répondu à des nécessités 
passées, qui ne cadrent plus avec les besoins et 
les circonstances actuelles de la démocratie. Il 
devrait reconnaître que celle-ci veut dire liberté 
et justice progressives pour tous, et que c'est là 
son idéal sacré, son objectif permanent, mais 



REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 259 

que justice et liberté ne peuvent se réaliser parmi 
les hommes sans le maintien d'un principe d'ordre, 
de direction et de stabilité. La démocratie a labo- 
rieusement conquis la liberté et l'égalité devant la 
loi : le problème présent pour elle est de les conci- 
lier avec l'organisation gouvernementale propre à 
sauvegarder l'intérêt collectif et supérieur du 
pays. Four cela, elle a beaucoup à apprendre du 
passé et aussi à oublier. 



TABLE DES MATIÈRES 



Pages. 

Avant-propos v 

I 

LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE 
I. — Définition de la souveraineté. 

Pages. 

La souveraineté monarchique. — Bodin 1 

La souveraineté dans le groupe 4 

La souveraineté dans la collectivité 5 

La souveraineté et la pluralité .... 7 

II. — La souveraineté dans V antiquité. 
La Politique d'Aristote 15 

III. — Coup d'œil sur révolution de la souveraineté. 

Puissance suprême de l'État classique 20 

A Rome, l'empire tient son pouvoir en apparence du 
consentement du peuple 24 

Conflit dans le christianisme entre le pouvoir temporel 
et le pouvoir spirituel. — Dualité de la puissance su- 
prême 25 

Recours au « consentement du peuple » par les défen - 
seurs de l'Église et de l'Empire. — Saint Thomas. 
Marsile de Padoue 26 

Progrès de L'idée démocratique dans les différents États, 
en France, en Angleterre, en Amérique 34 

Réforme. — Angleterre et Amérique. — Les prédéces- 
seurs de J.-J. Rousseau jusqu'au xvm c siècle .... 36 



26g 



TABLE DES MATIÈRES 



Pages. 

J.-.I. Rousseau et le Contrat social. — La souveraineté 
du peuple prend les attributs de la souveraineté mo- 
narchique 54 

IV. — Conséquences de la doctrine de la souveraineté du 

peuple. 

De l'évolution de la doctrine et ses effets en Angle- 
terre, aux Etats-Unis et en France 67 

La Révolution et les temps modernes 11 

II 

LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES 

I. — Montesquieu et l'Esprit des lois. 

Origines de l'opinion de Montesquieu : le parlemen- 
taire 91 

II. — V Antiquité. 
Les auteurs Grecs et Romains 9& 

III. — L'Angleterre. 

Les doctrines et les faits réels en Angleterre. Le Par- 
lement et la Couronne 109 

Antécédents de la théorie de Montesquieu 111 

IV. — Le cabinet anglais. 

La collaboration des pouvoirs et la complexité dn pou- 
voir législatif anglais. — Le cabinet 113 

V. — Causes des vues erronées de Montesquieu. 

Les circonstances exceptionnelles en apparence du 
xvm e siècle en Angleterre 128 

VI. — Les suites de Montesquieu. 

Influence des idées de Montesquieu sur l'Angleterre, 
l'Amérique et la France 139 

Coup d'oeil sur révolution de l'organisation des pou- 
voirs dans nos constitutions jnsqua celle de 1875. . 1 1 i 



TABLE DES MATIÈRES 



263 



III 

REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT 

I. — Le principe de la représentation élective. 

Pages. 



Le choix des capacités. Théories optimistes 155 

II. — La réalité du système représentatif. 

Le régime représentatif en Angleterre 163 

Difficultés de l'établissement du régime en France, au 
moment de la Révolution. — Influence de l'idée de 
souveraineté nationale et des circonstances liisto- 
riques : le mandat, les cahiers, les deux Chambres . 167 

€oup d'œil sur les péripéties de la représentation natio- 
nale depuis la Révolution jusqu'à l'établissement du 
suffrage universel en 1848 177 

La représentation nationale sous le second Empire et 
pendant les premières années de la troisième Répu- 
blique 191 

III. — Le suffrage universel actuel. 

Caractère apparent de la représentation du suffrage 
universel : la puissance du nombre. — Les faits ne 
sont pas d'accord avec cette apparence 201 

Qu'est, en réalité, la représentation actuelle du suf- 
frage universel ? — Son caractère de plus en plus 
particulariste. — Son asservissement aux comités. . 211 

IV. — Vassujé tisse ment de V exécutif au législatif. 

Dans le véritable système représentatif, le gouverne- 
ment doit dépendre de la représentation nationale, 

mais ne doit pas se confondre avec elle 218 

Le rôle du Parlement est, avant tout, de constituer un 

gouvernement sous forme de cabinet 220 

Les partis et les chefs de partis 222 

La confusion des partis en France 231 

La représentation des petits intérêts et la destruction 
des chefs de partis. 233 



264 



TABLE DES MATIÈRES 



Pages 



Anarchie qui résulte des prétentions de la représenta- 
tion nationale à l'omnipotence 237 

La crise du parlementarisme. 239 

V. — La crise de la constitution de 1875. 

La présidence et son rôle essentiel 250 

Le respect de la t Constitution et le changement des 

mœurs parlementaires . 253 

« L'esprit nouveau » appliqué aux rapports des pou- 
voirs publics. 258 



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RUSSIE 

Histoire contemporaine de la Russi 
par G. Créhange. 1 vol. in-12. 3 fr. 

SUISSE 

Histoire du peuple suisse, par Daendlik 
avec préface de Jules Favre. 1 vol. in- 
' % 5 fr. 

AMÉRIQUE 

Histoire de l'Amérique du Sud, depuis 
conquête jusqu'à nos jours, par Alfr 
Deberle. 1 vol. in-12. 2 e cdit. . 3 fr. 

Les Etats-Unis pendant la guerre (18 
1861). Souvenirs personnels, par Aug. La 
gel. 1 vol. in-12 3 fr. 

ITALIE 

Histoire de l'Italie, depuis 1815 jusqu' 
la mort de Victor-Emmanuel, par 8. S 
rin. 1 vol. in-12 3 fr. 

TURQUIE 

La Turquie et l'Hellénishe contemp 
rain, par V. Bérard. 1 vol. in-12. 3 



Eug. Despo'3. Le vandalisme révolution- 
naire. Foudations littéraires, scientifiques 
et artistiques de la Convention. 1 vol. 
in-12. 4° ériit., précédée d'une notice de 
M. Ch. Bigot* sur l'auteur. . . 3 fr. 50 

Jules Barni. Histoire des idées morales 

ET POLITIQUES EN FRANCE AU XVIII e SIÈ- 
CLE. 2 vol. in-12, chaque vol. . 3 fr. 50 

— Les moralistes français au xviii 8 siè- 
cle. 1 v.-l. in-12. • 'Sl^^i^^^^^i 

E. de Laveleye. Le socialisme contempo- 
rain. 9 e édition. 1 vol', in-12. . 3 fr. 50 

Marcellin Pellet. Variétés révolution- 
naires. 3 vol. in-12, avec préface de 
A. Ranc. Chacun 3 fr. 50 

Eug. Spuller. Figures disparues. 3 vol. 
in-12, chacun 3 fr. 50 



— L'éducation de la démocratie. 1 vo 
in-12. . 3 fr. 

— L'évolution politique et sociale 
l'Eglise. 1 vol. in-12 3 fr. 

Aulard. Le culte de la raison et 

l'être suprême. 1 vol. in-12. . 3 fr. 
o. Simon. L'Allemagne et la Russie 

xix e siècle. 1 vol. in-12. . . 3 fr. 
J. Reinach. Pages républicaines. 1 vo 

in-12 3 fr. 

Hector Dépasse. Transformations s: 

Ciales. 1 vol. in-12 3 fr. 

— Du TRAVAIL ET DE SKS CONDITIONS. 1 ▼ 

in-12 • 3 fr. 

Eug. d'Eichthal. Souveraineté du peuple 
Gouvernement. 1 vol. in-12. . 3 fr. 5< 



Coulommiers. — imp. Paul Brodard. — S 



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